摘要
地方政府治理能力现代化对实现国家治理体系和治理能力现代化起到了重要作用，在中国地方治理中有着不可比拟的作用。在另一方面也对所管辖区域的政治、经济、文化、社会、生态、法治等方面起着积极作用。推进国家治理体系和治理能力现代化作为一个关乎全局的系统性工程，其繁杂性与长期性毋庸赘述，在这一个庞大的工程里，地方政府治理能力现代化始终发挥着基础性、推动性作用，占据着十分重要的地位。因此，地方政府需要不断增进和改善地方治理能力，促进地方社会和谐发展，适应社会主义事业发展的需要，增强人民群众的在治理过程中的获得感。本文通过对于地方政府治理能力及其现代化的研究，探讨了关于地方政府治理能力现代化的困境表现，梳理了形成治理困境的成因分析并得出了地方政府治理能力现代化的提升路径。
关键词：地方政府；治理能力；现代化；提升路径
Abstract
As an important cornerstone of local governance in China, the modernization of local governments’ governance capacity has an important impact on the modernization of the national governance system and governance capacity, and on the other hand, it also plays a positive role in the political, economic, cultural, social, ecological, and rule of law aspects of the areas under their jurisdiction. Promoting the modernization of the national governance system and governance capacity is a systematic overall project, its complexity and long-term nature are self-evident, in this grand project, the modernization of local government governance capacity occupies a very important position, always play a basic and promoting role, which requires local governments to continuously improve and improve local governance capabilities, conform to the needs of social development, promote the continuous development of economy and society, and enhance the people’s sense of gain. Through the study of local government governance capacity and its modernization, this paper discusses the dilemma performance of the modernization of local government governance capacity, sorts out the cause analysis of the formation of governance dilemma, and draws the improvement path of local government governance capacity modernization.
Keywords：Local Government; Governance Capacity; Modernization; Path Exploration
前言
地方政府是国家体系中占据重要地位，是政治、经济、文化、社会、生态建设的治理主体，也是国家职能在地方上的延申，在过去的改革发展中起到了重要作用。通过对地方政府治理能力现代化的研究能够有力地推动我国地方政府的改革进程，实现服务型政府的职能转变，进而精准定位在地方治理过程中出现的不足之处，进一步厘清和明确我国地方政府治理能力现代化目标实现过程中存在的差距和不足，有效做到“对症下药”，实现我国地方治理的全面变革。
一、地方政府治理能力及其现代化
（一）治理的内涵
治理一词在中国由来已久，在中国的文化语境中被视作为政治词汇，主要有以下三层含义：第一，指统治。这是治理最原始和基本的意思，反映统治者对社会的统治和统治者与被统治者的关系。第二，指秩序、安定。统治者通过其治理活动所达到政治稳定、社会平安的目标。第三，整顿、惩处。第三层含义在当下政治社会时常可见，如治理整顿、专项治理、综合治理、协同治理等
在西方，20世纪80年代以来，随着市场失灵和政府失灵现象的出现，政治学家和经济学家在扬弃和管理内涵的基础上提出了治理概念。作为治理理论创始人之一的詹姆斯•N•罗西瑙（J.N• Rosenau)认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。总体来看，治理一词由来已久，又被赋予新的时代内涵。治理包括统治、管理的内容，又有统治、管理等词能以形容的内容，是一个动态变化的概念，笔者认为，治理是指政治主体运用公共权力及其他方式达成一定政治目的的活动。
（二）地方政府治理能力的内涵
目前，学术界对地方政府治理能力的概念存在不同的看法。施雪华认为，地方政府治理能力是指政府为了维护其统治，实现社会管理的目的而进行，通过公共服务的提供来回应社会需求，协调利益关系，促进社会公益，推动整个社会保持稳定发展的综合力量。易学志从善治要素出发，概括了中国政府治理能力的基本要素框架，包括政府获得合法性、法治、应对、透明度、责任和高效管理的能力。
综合来看，上述地方政府治理能力的定义更倾向于从地方政府治理绩效的角度出发，忽略了政府作为国家权力机构的组成部分和地方政府的内部监管特征。虽然地方政府的执政能力与党的执政能力相关甚密，但它却不能像执政党那样起到领导作用。地方政府对所辖区域内具有管理权，其权力的授予方式和职能的双重性意味着其无法像中央政府那样代表国家主权。地方政府角色的双重性、职权的有限性和权力的非主权性使得在地方治理过程中存在显著差异。所以，地方政府治理能力不仅体现在治理的绩效和质量、制度和政策的执行上，而且与治理的组织结构、运行方式密切相关，即地方政府在应对地方治理过程中所面对外部环境变化和挑战的适应程度，是地方政府通过职能转变、机构调整、流程再造等方式推进改革，以提升政策决策水平，改善政策执行效果，维持公共秩序，促进地方经济社会发展的能力。
（三）地方政府治理能力现代化的内涵
一般来说，现代化就是在社会生活方式中体现出现代性的制度、理念和中心组织，是物质、制度、理念层面在现代性文化上的深化和扩展。地方治理能力现代化即在地方治理的过程中，通过地方治理体系的科学化、程序化、制度化和规范化来提升地方政府及各级领导干部依法管理地方公共事务的能力，以及民主团体、社会组织和公众等多元主体共同参与，充分调动地方积极性和创造力，实现善治的目的。另一方面，地方政府作为地方公共产品服务的提供者、治理政策的制定者，因此要从公共政策和公共产品与服务的角度出发来表达地方政府治理能力。美国著名政治学家弗朗西斯•福山就把地方政府治理能力定义为“由政府来拟定和推行准则并能够提供公共产品与服务的能力”。
在实际情况下，地方政府的治理能力现代化就是要符合习近平新时代中国特色社会的发展要求，统筹地方治理体系各方面相互协调，共同发展，实现地方经济发展与社会稳定，增进地方民众福祉的本领与能力的过程。也是地方政府在制定政策的过程中要遵循科学化、民主化、法治化的现代性准则，更好地提供优质高校的公共服务的过程。从中国实际原因来看，地方政府治理能力现代化主要考虑以下问题：（1）地方政府治理能力可能包括哪些能力体系？（2）地方政府治理能力的以何种方向发展？（3）地方政府治理能够达到什么样的整体目标？（4）地方政府治理效果的参考标准又是如何？这些问题是实现地方治理能力现代化的关键部分，持续推进地方政府治理能力现代化能促进经济社发展的重大革新。
（四）地方政府治理能力现代化的理论基础——善治
“善治”（Good Governance）一词开始广泛使用于20世纪90年代，“逐渐成为公共管理研究领域不可或缺的一部分，形成了权力从集中于政府到社会的分散，善治就是一个公民广泛参与政治生活，提高地方治理效益的过程，推进政府——市场——社会关系的规范化，它依靠于公民对权威的认同，要求公民积极主动地参与政治事务”[6]。俞可平认为，“善治就是在社会公共管理过程保障公共利益的最大化，它的本质是政府与公民之间在社会公共生活的协同与管理，是政治国家与公民社会的一种新型联系，是两者的最佳阶段”。“善治有五个构成因素：法理基础、透明性、责任性、回应性、有效性”。[7]所谓善治，就是地方政府在治理过程中与社会大众利益相互联系以此达到双赢。“善治”就是使政府与社会之间形成一种良性互动关系，通过政府与社会的协同合作来进行区域性的治理。这里的合作主要是强调政府与社会能够作为两个相互独立的主体，来保障两者地位上的自主平等，与早期计划经济影响下普通公民处于被动的深度合作有很大的不同。善治运行的过程就是通过提高公民对于公共事务参与意识和参与能力，丰富公民参与的途径和形式，促使其能够向更高水平更深层次的新阶段发展。因而善治是一个将权力归还给公民的过程，地方政府治理现代化就是实现国家善治的重要基础，倘若忽视现代化的地方治理形态来保证社会组织和公民的参与治理，也就无法达到善治的目的。
二、地方政府治理能力现代化的困境表现
（一）地方政府治理能力现代化理念有待加强
1.依法治理理念需进一步加强
法治理念是依法治理理念形成的前提和基础。关于法治理念，著名哲学家洛克认为：“个人可以做任何法律没有规定不能做的事情；政府不能做任何法律没有允许做的事情[8]。”法治就是既要保障公民权益合法实现，又要对政府的权力进行限制，划清权力运行的边界，保障权利的正常运行。
由于我国传统封建思想的影响，在政府运行过程中仍然存在着传统人治思想理念，对现代化法治理念的普及形成一定阻力，而且从社会主义改造完成到改革开放之前，由于计划经济体制的推行，政府拥有高度集中的行政管理权，在治理方面的决策缺乏民主性、法治性。尽管在改革开放之后开始重视法治理念的建设，依法行政慢慢深入人心。但在具体实践过程中，仍然会有部分公职人员罔顾法规，拥权自重，漠视法律的尊严，将个人的利益摆在集体利益之上。有些干部没有做到回应社会和民众的需求，一味迎合上级的指令，将政府与公民的关系视为上下级领导与服从关系，始终把政府的需求摆在民众之上，认为治理就是政府“拍脑子”决策，公民无条件服从。这就导致在地方政府的治理方法与法治要求相背离、治理效益无法达到民众需求、治理后果与预先设想出现巨大偏差。
2.民主治理理念有待进一步完善
治理的科学性既需要法治治理理念，也需要民主治理理念，也就是政府治理过程中的民主化。首先，选民要依照法定程序选举能够代表人民群众的利益，回应公众的需求的政治管理者来充任治理的主体。其次，治理主体要确保公共政策的制定能够符合社会公共利益，保障公民权益得以实现。最后，要在政府治理过程中充分发挥社会的民主监督功能，确保权力在阳光下运行。
在我国推动地方政府治理能力现代化进程中，与之相匹配的民主治理有待进一步完善。第一，在选拔录用公务员的程序上缺乏民主治理理念。在公务人员的选拔任用上过分强调专业能力和业务水平的考核，对相关职业素质、道德理念等欠缺考虑，少了民主评议这一环节，导致有的公务人员对于民主治理理念一无所知，无法回应群众的需求，没能体现出公务人员应当坚持为人民服务的宗旨。第二，制定政府公共政策过程中忽视民主理念。政府在公共政策的制定过程中，难以重视与政策密切相关的民众的意见，即便有民意征集行为也会在落实过程中流于形式，人民群众的意见难以传达给政策制定者，这就导致民众对政策的制定起到的作用微乎其微，政策制定及其运行的科学性、合理性、民主性也就无从谈起。因为在政策的制定过程中缺少民意的征集，所以政府的政策会与公民的需求之间会形成一定的偏差，这不仅会损害地方经济的发展，而且不利于政府权威的建构，对政府与民众关系造成不良影响。第三，在社会管理过程中缺乏民主治理理念的贯彻。要实现民主治理理念中的民主监督，最重要的就是人民群众对于政府工作的监督，在一些方面，由于各级政府工作人员的内心并未真正领会民主治理理念，将自己的位置摆在人民上面，肆意自主地下达指令，对公民缺少应有的尊重和敬畏；另外一方面，受到传统人治观念影响，政府组织缺少民主意识的培养，有些公民没有意识到属于自身的合法权利，对政府抱有惧怕的心理，盲目地顺从于政府的政策要求。由此，这两方面的作用形成了一股合力，导致公民无法对政府进行有效的监督，也就丧失了其应有的效力。
（二）地方政府实施现代化治理能力不足
1.地方政府政策执行能力不强
地方政府作为地方和区域的决策者，在做出决策时会面临着缺乏可供借鉴的科学途径和方法，从而导致无法作出科学的规划。政府政策的执行力能力乏力，例如中央政府在制定社会总体政策时，地方政府有时会意识不到政策落实的重要性，也就无法保障政策的有效推进，使得上下政策出现了偏差的现象。政策制定和执行率不高，由此产生的政策难以适应当地的具体社会环境，中央政府的权威受到严重影响，使中央政府在宏观调控方面的能力有所下降，影响政府出台政策的落实。有以下三个主要原因：
首先，地方政府在决策方面仍然存在传统的惯性思维。受到长期以来传统“人治”思想和高度集中的计划经济体制影响，滋生了人治、官本位和“潜规则”等不良行为，以及权力的高度集中化、决策执行缓慢、效率运行低下等相关问题。由于地方政府会受到上级政府的规制，所以在某些情况下难以对相关决策作出有效回应。一旦上级政府无法合理制定政策，就容易导致最终的决策无法结合当地的实际情况。
其次是地方政府决策会与地方利益集团之间产生影响。部分地方政府部门权力与市场主体间形成了基于利益基础上的联系纽带，造成了官商勾结现象。这些现象存在会影响政府相关决策是执行和落实的有效性、合法性。另一方面，地方政府部门和领导者之间有时也会存在某些利益冲突。因此，地方政府需要一套成熟的法律体系来预防和制止冲突，平衡多元主体间的利益关系。
最后，地方政府执行政策体系仍存在不完善。地方政府受到传统思维惯性影响，在相关政策的制定和执行过程中偏向于单一的自我决策，闭门造车，难以实现客观、公正、高效、有效的政策，滥用职权、不依法行政时有发生。特别是特权作风的泛滥，为了保护既得利益，利益集团忽视了群众的利益，这也使得他们的政策发生偏离正确的轨道。
2. 地方政府提供公共服务的能力不足
地方政府的公共服务职能主要是指地方政府为了满足社会和公民的公共需求，为地方社会发展提供基本的公共产品和公共服务的职责和功能。我国政府的宗旨是为人民服务，突出以人为本的治国理念，要求在整个社会民主秩序的框架上，通过法定程序，按照公民意志组织起来能够让人民满意的服务型政府。
但是在具体实践中，地方政府对民众的公共需求敏感性问题反应相对迟钝，特别是在全球化治理理念冲击下仍然保持传统惯性思维，导致出现了地方政府主观服务意识薄弱、忽视民众的社会公共需求、服务质量低等因素，从而会使民众对地方政府治理产生不满情绪，影响政府形象，从而导致地方政府陷入了不同程度的信任危机。再加之地方政府没有重视服务型政府职能的转变，缺乏地方政府的服务意识，公共服务提供的数量和质量都有所不足，更是对政府公信力造成巨大损害。
尤其是在农村、边远地区等公共资源无法得到有效保障，地方政府在公共服务提供上忽视弱势群体的利益，在基础教育、医疗、道路交通、垃圾处理等公共服务都没能得到很好的处理，不仅影响民众对当地政府的认可度，而且对社会公平公正造成不良影响，极大阻碍了地方治理现代化进程。
（三）信息化管理技术运用不充分
1.信息管理技术应用的观念缺失
随着时代的发展，信息化管理技术已然走进人们的视野并融入到人们的生活当中，互联网大数据模式悄无声息成为人们日常生活中必不可少的一部分，时刻影响着人们的生活。但从地方治理的现实情况来看，地方政府并没有真正意识到大数据时代给地方治理带来的严峻挑战和巨大机遇，无法有效挖掘和利用好信息管理技术的作用和价值。
首先，地方政府忽视了信息化管理技术在地方治理过程中的重要作用。互联网大数据已然在非公共领域发挥了重要作用，以互联网大数据为代表的信息化管理技术正在逐步改变企业的运营模式，有效提高了企业的经营效益。与此同时，也在改变人们的生活习惯和思想观念。互联网与金融的结合可以让人们可以在家便可实现各种金融往来，既能保证交易的安全性，也免去了去银行排队的成本；互联网与电商的结合能够i有通过大数据模式来分析受众群体的日常习惯，以此为依据来推荐产品，实现高效益的广告模式；移动支付的兴起更是对日常生活产生了巨大转变，使人们可以携带一部手机行万里路，无需担忧出行不便或者现金不足等问题。与之相比，在地方治理方面对信息化管理技术的应用就显得有些不足，比如对网络社情民意的采集、人口流动的检测等都未能体现出信息化管理技术的优势。
其次，地方政府在工作方式上墨守成规，不愿利搭上信息化管理技术的便车，没有利用好互联网大数据技术进行数据的采集与整合。互联网大数据技术在我国社会生活各领域的应用随着经济的发展不断深化，虽然政府并不缺乏搜集相关数据的手段甚至仍有盈余，但是政府欠缺的是搜集、整理这些珍贵数据的意识，以及整合这些数据来适应地方治理现代化的理念。正是因为政府对相关数据欠缺考虑，所以无法发挥出大数据的价值所在，失去一个重要信息来源，阻碍了地方政府治理能力现代化进程。
2.信息管理技术平台建设滞后
互联网大数据作为现代化的信息管理技术能够在地方治理现代化过程中发挥重要作用，通过处理规模庞大、种类繁多的社会数据分析社会需求进而优化治理内涵。而要利用好互联网大数据模式就必须构建一个科学化、信息化的管理技术平台来运行大数据分析模式，通过这样一个平台把各种收集过来的数据、信息进行加工和处理，从而得出相关结论来应对现存问题。
但是从目前来看经济社会的高速发展所带来的巨大需求已经远远超过政府对于信息管理平台技术的应用，其建设水平无法满足政府治理能力现代化的要求。从地方治理过程中的实际情况情况看，非公有部门已然应用了信息化管理的这一先进技术，并在平台的构建上投入甚多，发展较好，在社会生活中充分融入信息化管理模式，而政府部门因循守旧，秉持着惯性思维及对自身利益的考量，不愿作出过多的改动，依然保持着观望状态，对信息化技术管理平台投入甚少。即使政府能够在部分领域开发使用信息化管理平台，但是由于科层制的缺陷，各部门间难以形成统一的数据交流平台，导致大量数据在地方政府建设的各信息化管理技术平台之间无法通用和共享，使得信息化管理技术难以实现真正价值所在。
三、地方政府治理能力现代化困境成因分析
（一）理念之因：地方政府治理能力方式的惯性
1.地方政府科层组织存在惯性和惰性影响
科层组织凭借其正式结构的高稳定性和高预测性，被作为回应规模治理的制度安排和技术手段。但科层组织同样面临着组织管理、信息传递、激励配置、利益协调等一系列问题。并且，随着组织规模的扩张，科层组织的问题也会更加突出。这些问题的最直接影响就是政策执行随着组织层级的下移而逐层衰减，造成政府科层组织的惯性和惰性影响。
由于受到计划经济和政府科层组织惯性和惰性的影响，地方政府在治理上存在包办一切的特点。政府全面参与地方治理进程，形成地方政府主导的治理模式，从而让地方政府治理能力的转变更为仓促且被动，无法得到预期的效果，与社会发展需要之间存在一定的误差。
2.公民参与的主体意识不强
国家治理的根基在基层，而基层治理的关键在人民。随着基层群众自治制度的建立和实施，公民参与获得了重大进展，但是由于受到传统思想的影响，社会阶层复杂，基层政府干预力度大等原因导致公众参与仍然存在参与意识不足、效率低、无力应对突发性事件以及制度、程序不成熟等问题。由于中国几千年传统精英政治文化的影响，在基层治理中广泛存在着参与冷漠的现象，即公民没有参与政治过程的兴趣，漠视政治实践。
参与基层治理也是需要经济和社会资源的，而这些资源或许还未曾被下层公众所掌握。尤其是在农村基层治理中，农民往往是扮演“人微言轻”的角色，而且随着农村人口流失现象加重，“空巢老人”恐怕难当大任。另外，公民自身的能力和素质也会影响到基层治理的质量和水平。公众对于某件公共事务的分歧，很可能会升级为双方之间的冲突，最终产生一些不利的结果。
（二）制度之因：地方政府治理能力结构的失衡
1. 地方政府自我管理能力与政府社会治理能力的失衡
就地方治理结构而言，由于官僚体制固有的弊端和本身的缺陷，地方政府与社会没有形成良性互动关系。地方政府无法回应社会需求，也就难以形成与市场经济发展和现代社会发展相适应的政府——市场——社会治理结构，这就形成了地方政府治理能力的制度性障碍。
党的十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转发为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国社会主要矛盾的变化对地方政府社会治理带来了巨大挑战，随着改革开放以来经济迅速发展，中国治理改革的重点从经济治理和政府治理转向社会领域的综合治理，新的社会事务与社会问题大量产生，地方政府自我管理能力与社会治理能力面临巨大挑战，在地方政府履行职能时往往受到传统理念的束缚，能以应对新的治理难题。
2. 地方政府宏观能力与微观能力的失衡
地方政府宏观能力是指在与市场机制调节作用相结合的基础上，为实现社会资源的合理配置，通过运用以经济手段为主的各种有效手段，对市场经济的运行及其结果所进行的引导、管理、调节和控制的过程。地方政府对经济进行宏观调控，是现代市场经济体制的重要组成部分，要通过政府制定政策，矫正市场所带来的经济缺陷。而政府的微观能力是在应对市场经济过程中所面对的极特殊情况下采取的直接行为，即通过财税政策、货币政策来影响市场价格进行调节平衡。
但是在实际运行过程中，地方政府的宏观能力与微观能力之间难以形成有序的联动，进而导致政府失灵和市场失灵现象的出现。党中央明确指出要充分发挥市场机制的主体作用，政府要构建服务型职能，就只能作为总体的干预工具，而不是工具本身，为此就要厘清宏观能力与微观能力之间的相互关系。
（三）实践之因：地方政府治理能力目标的错位
1. 地方政府治理目标的选择性缺位
在地方治理过程中，由于缺乏法律上的分权，地方政府在分权过程中无意中截获了许多下放给企业和社会的权力。由于地方政府自治权的畸形扩张和自身利益的畸形，催生了各种形式的地方保护主义。此外，从地方财政支配能力与地方政府行政执行能力的关系来看，地方政府的财政能力普遍较低，不能充分有效地支持其行动能力，这就催化了地方政府在治理目标过程中存在选择性缺位。
地方政府在治理过程中拥有一定的自主权，因此能够相对自由地去对治理目标进行挑选，服务性质转变为主管性质，对地方治理环境造成了不好影响，不利于政策的实施与落实，因而需要明确自身的职能范围，深化政府体制改革来推动职能的转变。
2. 地方政府治理目标的自利性越位
地方政府作为政策执行的主体，但由于地方政府自治性和自利性影响，以及属地管辖权的受限，地方政府在治理过程中容易缺乏整体观念。上有政策、下有对策的不良现象在社会治理中时有发生，这削弱了政策执行的效果，导致政府治理的碎片化。这种自主性在一定程度上能够为地方社会的发展营造良好环境，但是也会创造一个与中央政府利益不一致的环境，显示了“攫取型国家”的明显特征——为了自己的利益与人民竞争。这样看来，地方政府不仅是地方经济发展进程的重要推动力，也是中国面临的几乎所有经济和社会问题的根源之一。地方政府的现状不是地方官员的问题，而是传统政府治理模式的问题。
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