绪论
随着信息技术的更迭与发展，社会公众的需求呈现多样化的趋势，伴随着全体国民素质的提高，其参政议政的意愿也日益提升，这无疑对政府管理者提出了新的要求，在决策制定过程中要以更加多元、全面的角度来把握最终决策。而作为行政管理人员日常工作的重要环节，政府决策也必须与时俱进。本文对大数据、政府决策能力的概念以及传统地方政府决策存在的弊端进行分析，在逐步结合武汉市政府决策能力的现状，分析武汉市政府决策出现的问题，找出解决问题的合理途径。促进了我国政府管理体制和能力的现代化；对推进我国大数据发展及其在政府部门中的应用具有战略意义。
一、相关概念界定
（一）大数据
大数据(Big data)，或称巨量资料，指的是所涉及的资料量规模巨大到无法透过主流软件工具，在合理时间内达到撷取、管理、处理、并整理成为帮助企业经营决策更积极目的的资讯。目前，学界对大数据的含义尚无定论，观点不一。有些学者把大数据看作是一个数据的集合，其数据量之庞大，已超出了以往的数据采集、分析、存储与管理。一些学者认为，大数据是指由于数据量过大，使得传统的数据管理手段难以对其进行有效的管理。也有人提出，大数据就是一般数据处理工具所不能捕捉、存储和分析的，但在收集、挖掘、分析、处理这些信息后，能够发掘、挖掘、分析、处理新的信息，从而产生新的价值，从而推动社会的发展。与传统的数据相比，大数据具有非结构化、分布式的特点，而这些特点正好满足了目前的学习模式逐步走向个人化的需要。尽管人们对大数据的含义有着不同的理解和理解，但专家们一致认为，大数据具有海量、高速性、多样性、价值性、真实性以及数据粘性等。
（二）政府决策能力
依据公权力的性质，政府决策是“对全社会的价值所作的权威性分配”[27]。政府决策能力是指政府通过运行既定的决策机制、程序和方式来整合和配置各种决策资源，实现政府在一定权力结构下的管理职能，在管理国家和经济社会事务及其他公共事务方面，制定有利于维护和促进政治稳定、经济社会持续发展与社会和谐、国家安全的理论、路线、方针、政策与策略的能力[28]。现代政府决策能力之构成要素应包含决策价值导向能力、决策目标获取与锁定能力、决策资源动员整合能力、决策制度完善与运行能力、决策环境协调能力、决策学习与适应能力、政策供给能力以及决策技术应用与创新能力等八个子项。
二、 大数据与地方政府决策能力的关系
随着大数据时代的到来，大数据为社会带来了无穷的活力，同样也使得社会格局错综复杂。信息化宛如不可逆转的巨浪，夹杂着庞大的数据相互交织，形成无数信息洪流。大数据凭借信息优势，能够快速正确的指导公民的行动，尤其是政府部门，由于政府决策缺乏科学性，社会参与度低，政府决策成本高，信息披露不足等诸多问题。这些问题造成了我国政府的政策制定质量低下，效率低下。在此背景下，我国提出了推进国家大数据战略、构建和完善基于大数据的科学决策机制、实现政府决策科学化的建议。
（一）传统地方政府决策模式存在较大的弊端与短板
改革开放以来，时代变化日新月异、社会阶层加速分化、利益主体逐渐多元、社会流动规模度空前、随之而来的便是社会问题层出不穷、新旧矛盾相互交织。由于政策市场所供给的公共资源和公共产品之间存在着非排他性和效用不可分割的特性，导致了信息的不对称性，而政策的目的又不在于追求利益的最大化，而在于追求“公共利益”的最大化，从而导致了政策的市场评估机制的模糊性和不确定性。主要表现为：
第一，传统地方政府决策机制欠完善。在传统的决策方式下，由于计划经济时期的高度集中，政府是政策制定者和决策者的重要组成部分，因此，在进行科学决策时，常常会有一定的缺陷。另一方面，由于政府的决策权太过集中，不能对政府决策进行合理的配置，也不能对政府决策进行有效的制约。而在有关的政策制定过程中，由于缺少实时调查，导致了大量的数据信息采集和分析，导致了严重的主观决策现象[32]。
第二，传统地方政府决策机制欠透明。随着全面改革的不断深入，我国的地方行政管理体制逐渐从“封闭”走向“开放”，伴随着我国教育的普及，人民群众参政议政的觉悟越发高涨。我国政府逐渐从“管控型政府”走向“服务型政府”，这都要归功于人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权的增强。然而，在决策制定过程中，由于政府权力利益化、决策资源集中等原因，使得决策的透明性不高。比如，在政府对垄断企业实行定价控制时，要掌握其成本的精确资料。但是，政府作为一个局外人，很难获得可信的消息，而那些独资企业必然会将问题放大，宣称他们已经在进行着微薄的利润或是没有利润的运营，从而获得国家的补助，或是放开对物价的控制。
（二）大数据成为地方政府决策能力提升的推进器
大数据作为国家基础性战略资源，可以利用其自身的信息优势，将国家政治、经济、文化、等方面的信息有机地结合在一起，为提高国家治理水平提供坚实的数据支持。2015年十八届五中全会提出“国家大数据战略”，《促进大数据发展行动纲要》、《大数据产业发展规划》相继出台，可见数据已经成为重要的生产要素甚至国家间竞争的关键资源。在信息化快速发展、科学技术变革日益加剧、社会治理主体逐渐多元的社会背景下，迫切需要一个科学、民主、智能的决策机制来化解各种社会冲突、应对各种社会矛盾、满足各种社会需求，只有依靠大数据，才能构建一条通畅的民意反馈舆论引导的渠道，从而提高地方政府的决策能力[33]。
自国家诞生以来，“时代”所带来的历史特征与国家的管理问题有着密切的联系，因此，国家的管理问题也必然要与之相适应。大数据是一种新兴的信息技术，它正成为一个新的趋势，它将对我国的政府管理环境产生深远的影响。大数据不但可以推动新的法律和政策的顺畅执行，也可以提高政府决策的准确性。在治理理念变革、治理手段创新、治理过程优化等领域，大数据具有广阔的应用空间，是实现国家治理能力现代化的重要媒介和手段。
党的十八大以来，在习近平网络强国战略的领导下，中国共产党审时度势，采取了一系列的超前布局，突出了“时代性”的特征，推动了我国的治理体制和治理能力的现代化，利用大数据提升国家治理现代化水平，深刻阐明了其国家治理现代化思想的大数据观。全面实施国家大数据战略，将推进决策数字化作为实现我国行政体制改革的重要动力，引领大数据革命浪潮。
（三）大数据在提升地方政府决策能力中发挥的作用
大数据可以让人们更方便地搜集信息，而在编码过程中，使得不同的信息具有不同的意义，了解它们可以分析不同个体的需求与认识，从而在政策的供求关系中找到有效的平衡。公共管理学学家埃斯蒂认为，数据驱动型决策主要建立在事实基础上面，因而可以防止被一些利益群体所干扰，从而塑造一个高效、开放、共享的政府。大数据提升地方政府决策能力的作用机理主要表现为：
1.提高公共服务信息化水平
政府通过大数据的运用，使信息技术与公共资源之间的高效融合，从而建立起具有自动感知、高质量、便捷的人性化信息系统。运用信息技术、精细数据挖掘技术、建立个性化的服务渠道，实现对公共需求的实时洞察和获得。与此同时，对业务过程进行了改革。为提高公共服务的反馈速度，设置24小时快速办理窗口、优化决策咨询路径、互动参与机制从而保证公民可以享受到便利、高效的公共服务。
2.扩大社会民众参与度
大数据技术可以提高民众对社会问题的参与程度。例如在英国的某些社区，使用者可以通过SeeClickFix、FixMyStreet等软件，拍摄墙壁涂鸦、设备故障、路面塌陷等社会问题，并提交给当地政府，由政府负责解决问题，这些互动的回馈方式，大大提升了市民对社会事务的管理和政策的积极性。大数据也能充分了解政策需要者的喜好与要求。随着社会网络技术、传感器技术、智能终端技术和物联网的飞速发展，公共信息资源越来越完整和清晰。具有丰富原始资料的公营机构，可以掌握更多的资料，并可为政府的政策制定奠定依据。在大数据技术的飞速发展下，可以对社会公众的需要进行多维度的划分，针对不同的需求，利用大数据的整合能力对公共服务进行调整，从而形成多种决策策略，使人民享受到更加便利的公共服务。
3.提高政府政策供给效率
公众管理学学家埃斯蒂认为，基于数据的公共决策会让政府做出基于现实的决定，不会被个人的主观评判或被利益团体“俘获”。从而塑造了一个高效、开放和负责的政府。就公共决策而言，大数据的“快”表现在两个层面：一是数据生成迅速、实时生成和实时获取；其次，是资料的高速运算，利用传感器、移动终端等装置组成的分布式计算架构，利用云计算及云存储的分布式数据库，迅速地将事件的发展规律进行解析，将抽象而又繁复的资料转换成可用的信息，再由决策分析模式进行加工、处理，经由人机互动，向政府各阶层的决策者传达，从而作出适当的决策。
三、政府运用大数据提升决策能力存在的不足
大数据在辅助政府决策、提高政府决策能力方面取得了显著成效，但同时也面临着诸多问题与瓶颈。通过对文献和案例进行查阅，发现制约政府决策水平的问题主要为：
（一）数据开放共享机制不完善
数据开放共享滞后于现实需求。公共数据开放既是数字时代的起点，又是突破的难点。在世界范围内，从信息公开到开放数据，西方国家经历了50多年的发展。由于我国级政府部门均实行“条块”管理，导致许多不同层次的数据互不兼容，造成了“数据烟囱”、“数据孤岛”、“数据垄断”等诸多问题。金融、电力、电信、互联网企业BAT（百度，阿里，腾讯）等行业巨头都在“数据自重”，使得大数据的发展陷入了两年的境地。在没有海量数据的情况下，大数据决策无疑是一场空谈。直到2013年，我国才出台了《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，提出要正确利用信息资源。2015年，《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》明确提出，要在2018年底前建成国家政府数据开放平台，但这一规划未能如期实现，数据治理的难度可见一斑。统计显示，目前政府掌握80%以上的数据资源，因此，推进政府开放数据是实现数据开放共享的关键。
（二）数据信息技术应用不充分
“数据悖论”、“认知悖论”现象依然存在，任何事物都具有两面性，大数据也不例外。在探讨大数据驱动问题时，学术界也意识到了大数据驱动的潜在风险：一是学术界担心，由于技术的不成熟和人为原因，而导致大数据被错误利用，如“大数据不仅为社会大众谋取利益，也为决策制定者提供了追求私利的机会”。二是“选择性忽视”问题，当遇到资本裹挟时，大数据往往无法被正视、技术越位常常会导致过度依赖，从而引发系统性决策风险。三是把社会媒体数据与公众舆论盲目划等号，所得出的议题可能夸大了某些积极声音者的偏好。四是“用算法代替人的决策”，系统本身就不可避免的存在一定的偏见，算法无法模拟人类的情感。五是大数据建设的不完善也可能导致议程设置偏好。总之，大数据决策存在着不确定性、人为因素和非民主化的风险。
（三）数据法律法规建设不健全
大数据是一把双刃剑，它在辅助政府治理的同时，也带来了数据信息盗用、虚假数据等安全风险。法律的缺失，导致不法分子在互联网中横行霸道，国家机密岌岌可危。数据伦理和隐私保护等问题是目前数据法规建设的重要部分。另一方面，任何数据能够被决策制定者使用，都必须符合政府所规定的标准体系。然而，现阶段标准体系的建设远远落后于数据的飞速发展。如何正确合理的使用大数据，已成为提升地方政府决策能力的一个新难题。
第二，公共决策机制需要进一步的变革，技术嵌入优势难以转化为生产力；大数据决策作为一种新的决策方式，势必会对现有的权力结构进行重组，削弱精英阶层对于社会资源配置的支配地位。比如，当电子政务出现的时候，学术界就寄希望于它能够实现政府的工作流程再造。然而，结果却并不尽如人意，究其原因，就在于政府官员并未予以极高的重视，而更倾向于事后对自己决策的支撑。学者们担心，如果大数据无法与政府的治理理念相适应，那就无法形成决策机制改革的内在动力[38]。因此，若缺乏前瞻性的策略规划，将限制大数据的开发过程，只会使其决策策略的目标只能局限于愿景。
（四）数据分析人才资源不充足
科技是当今信息化社会的一种重要资源，而人力资源更为关键。大数据技术的发展和运用，取决于人才的素质和能力，取决于其是否能够和现实生活紧密地联系起来。由于大数据的处理与分析已超越了传统的常规应用，使得人们难以运用大数据进行科学的决策。因而，大数据专业的人才需要具备广阔的视野、全面的综合素质和综合的综合能力。大数据复合型人才素质的优劣，将直接影响到大数据资源的发展和利用，以及如何有效地推动基层政府的管理改革。
此外，很多领导干部在数据资源方面的认识不足，不了解大数据的内涵、技术方法以及大数据在提高政府决策中的作用，不能适应大数据的使用，有些人甚至质疑大数据的真实性，认为大数据是一种很难被政府决策者所接受的决策。
四、地方政府进一步运用大数据提升决策能力的对策
（一）建立统一共享的数据平台
政府大数据平台的整合模式需要从上到下，从国家到市级政府，把各地的数据库连接起来。要加强系统的顶层设计，把数据集中起来，由中央数据中心负责，统一各地方政府的数据格式和标准，把海量的数据资源储存在云计算平台上，让那些申请访问权限的地方政府可以通过平台来获取数据。大数据平台中的数据库应当包含各种基本的数据库，例如：人员、单位、管理机构等。利用大数据技术对数据进行分析、处理，并将数据传输给各有关部门。除了政府的大数据平台，政府还需要一个专门的数据库，比如养老院、医疗室、教育室等。各业务数据库必须统一，才能利用海量的数据资源进行管理。
（二）推广大数据智能应用平台
随着信息革命的迅猛发展，大数据逐渐成为政府决策的辅助工具，大数据对于地方政府越来越重要，因此开发大数据遴选系统就显得尤为重要。
一方面，通过对政府数据进行梳理，清理重复、无效数据，从而提高数据信息的利用率，加快数据决策响应速率，保证政府决策的高效快捷。
另一方面，加强对企业的动态监管，深度开发政务人工智能，打破扁平化管理。同时，进一步开发传感器技术，实现交互式数据可视化，促进跨领域、平台、部门数据开放共享。推进“政用云”，“民用云”和“商业云”深度融合，打破各部门和社会治理主体之间的信息壁垒，避免出现“孤岛化”，杜绝“荒漠化”、“碎片化”。
在掌握海量数据信息的基础上，根据不同部门和行管管理人员的需求，综合利用各类数据建模和挖掘技术，为不同需求的决策者提高精准的差异化服务，逐步提升大数据的服务能力。完善政府决策数据高效计算体系结构，注重对非结构化的海量数据进行决策分析，将大数据融入“舆情分析”，通过对微博、论坛、微信等多种来源数据进行综合分析，提取信息中隐含的情报，从而提前预测事件发展走向，及时应对各种突发状况。
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