摘 要
民以食为天，食以安为先，食品安全无疑是全社会安全的重要组成部分。随着中国特色社会主义建设进入新时代以后，人们对于高品质生活的需求在日益提高，而食品作为人们生活不可或缺的要素之一，人们对食品安全的需求也更加强烈。虽然我国一直保持对食品安全的高度重视，食品安全管理也取得了一定的成果，但不可否认现阶段食品安全领域问题依然较为严重。本研究以C市为例，根据C食品安全管理的做法与成效，结合公众满意度、食品抽检情况来探究食品安全管理存在的主要问题以及问题产生的原因，并以此为依据提出解决的对策，进而丰富了我国食品安全管理的理论体系。
关键词：食品安全；C市；公众满意度
一、引言
从2008年的三鹿奶粉事件、2011年的双汇“瘦肉精”事件到2019年的学校食堂出现霉腐食物、2020年进口冷链食品检出新冠病毒事件等重大食品安全安全突发事件都充分表明了广大人民群众对食品安全的关注和焦虑，食品安全管理仍任重而道远。C市作为常住人口2000万以上的超大城市，食品安全跟每一个密切相关，研究C市食品安全管理问题有助于更好地提升食品安全管理水平，保护人民群众“舌尖上的安全”，也为其他地区的食品安全管理工作提供一定的参考价值。另外，本文采用的满意度调查是了解民众对政府履职情况认可度的有效手段，是反映政府在食品安全维护、食品安全管理等相关工作情况的重要指标，对食品安全管理实践具有着重要的指导作用。一方面有利于体现政府行政的人本理念，同时也是食品安全管理现代治理体系构建的有力推手。
二、相关概念
（一）食品安全
世界贸易组织在《加强国家级食品安全性计划指南中》提出，“食品卫生”和“食品安全”是两个相互独立的概念，其中，“食品卫生”指的是为达到食品安全和适宜性要求而所应采取的必要措施和应满足的必要条件；而“食品安全”指的是食品生产、加工、消费等各个环节中不会产生对公众健康威胁的一种担保24。我国食品安全法对相关概念进行了如下界定：食品安全指的是达到相关规定的营养标准，可为人进行食用的无毒无害，且不会对人的健康带来各种急性、亚急性或慢性的危害。
（二）食品安全管理
食品安全管理作为政府部门的重要职责之一，它对于维护广大人民群众生命健康权益具有着十分重要的意义，是政府部门在食品生产流通全链条各个环节采取有效管控措施和制定相关管理制度的一系列行为总和。世界卫生组织也对食品安全管理的概念进行了如下阐述，是政府部门出于保障公众生命健康权益，从农田到餐桌各个环节采取的一系列合法管理行为25。随着理论研究和实践探索的不断深化，食品安全管理责任体系日趋成熟，更加突出了各监管参与主体的职责，对食品行业的市场准入、生产经营主体资格认证、风险隐患排查、应急管理方案等方面都制定了较为严格的制度和措施，特别是食品监管部门的主导职责得到了进一步的体现。总体而言，食品安全管理的概念主要包含包括如下几项基本要素：一是食品安全管理主体是政府部门；二是社会组织、新闻媒体、消费者为辅助监管主体，形成多元化管理主体结构；三是管理对象是食品生产、流通、贮存等环节的生产经营单位；四是管理内容是从农田到餐桌全链条食品流转过程；五是管理目的是保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。
（三）食品安全满意度
食品安全满意度是基于顾客满意度概念与食品安全相结合产生的，满意度指的是顾客对所获得的实际服务体验与其期望服务体验之间的心理差距。起初，顾客满意度主要被应用于企业客户满意度评价中，后随在公共服务评价中也得到广泛地应用。在此基础上形成的食品安全满意度，指的是公众对所获得的食品安全这一公共产品与其期望的质量之间的个人感受差距，主要被应用于评价某一区域内的食品安全状况和政府对食品安全监管情况。
三、C市食品安全管理存在的问题及原因分析
（一）生产领域食品安全管理问题及原因
1.违法添加屡禁不止
食品添加剂本来是食品生产加工过程起到很多重要作用、不可或缺的成分，其作用主要是改善食品的质量与色香味以及保鲜。国家标准中对允许使用的食品添加剂的使用量与使用范围都有明确规定，部分食品生产者为了降低生产成本、增加食品感官评价，不按国家标准规定增加食品添加剂的用量、擅自扩大使用范围。部分生产者对生产工艺存在缺陷、关键风险点把控不严格，检验手段受限等技术原因，不能及时发现添加剂已在生产过程中积累过量。
违法添加屡禁不止主要有以下原因。一是部分产品食品安全管理了标准缺失，我国食品安全标准体系由国家、行业、地方、企业等不同层级组成，而各类标准又分散在农业、质监、卫生等多个部门，且没有实现全覆盖和体系统一，这给监管增加了难度。总的来说，标准没有形成给一个有机结合的体系，总体呈现碎片化特征。另外，标准的制定权限在国家层级，地方标准的制定层级在省级卫生行政部门，且范围仅为地方特色食品，没有食品安全国家标准，但需要在省、自治区、直辖市范围内统一实施的，可以制定食品安全地方标准，食品添加剂、食品相关产品、新资源食品、保健食品不得制定食品安全地方标准。虽然C市在规范食品安全生产行为方面，制定了食品企业生产管理通用规范、散装白酒及餐饮自制泡酒标识规范等一些地方性的规范和指导意见，但此类规范没有强制力，只能够在一定程度上指导食品生产经营者落实主体责任。二是抽样检测对检测机构的依赖性较大，有时因为检测设备的不同、检验人员水平的不同，同样一份样品在不同检测机构的检验结果会大相径庭，食品安全标准的完善性也会对检测结果起到决定性的影响。
2.源头迁延风险管理不够
在畜禽养殖生产中应用疫苗、兽药、饲料等为预防动物疫病、降低动物死淘率，提高饲料利用率，促进生长与改善产品品质起到显著的作用，成为现代畜牧业不可缺少的物质基础。国家对兽药使用有严格的标准的相关法律规范，超出限量范围和数量使用兽药一方面会形成迁延效应，积累在人体中影响健康，另一方面也会导致环境污染，间接在食物链中形成富集。一些养殖场（户）使用标有休药期的兽药及含药物的饲料添加剂后，未遵守休药期就将畜禽出售、屠宰，畜禽经投药或注射治疗后，未做明显标记或隔离处理，随出栏畜禽一起出售。一些养殖户为减少经济损失，急于销售发病的畜禽，用药物掩饰临床症状，以逃避宰前检查。同时C市禽畜产品生产经营主体小而分散，数量众多、多数是个体经营，难以形成规模化、标准化生产，生产标准化普及率不高，客观影响产品质量提升，也给农产品质量安全监管带来较大压力。
究其原因主要是产品质量追溯体系建设不健全，质量追溯难以有效实施。C市已建成的“智慧动物监管平台”现仅能对生猪进行智慧化全程追溯监管，其他禽畜生产经营由于更加分散、标准复杂，还未能纳入监管，现有的监管方式还停留在“用眼看、用腿跑”，但由于养殖主体质量安全意识不强、参与质量安全管理积主动性不强，使搜集、汇总产品信息面临困难，一旦发生质量安全问题便无法追踪查源，难以有效实施问题追溯。二是安全监管力量不足，难以有效开展监管工作。禽畜产品质量安全监管的源头在基层，重点也在基层，基层监管范围广、难度大、路线长，而基层监管人员偏少，监管工作经费紧张，监管力量明显不足，特别是乡镇缺乏技术力量支撑，使农产品质量安全监管工作无法及时有效的展开，乡镇人员流动性大，一些实际工作由于缺乏专业监管队伍，大多依托农技服务中心、综合服务站来开展，监管队伍的不稳定性严重制约着基层监管服务工作的正常开展
（二）经营领域食品安全管理问题及原因
1.“三小”管理规范程度低
C市食品小摊贩/小餐饮/小作坊类型主体中，共有食品小作坊2419家，食品小经营店6.4万家，其中，食品销售2.7万家，小餐饮3.7万家。小摊贩/小餐饮/小作坊食品安全问题频发，食品安全风险隐患较为突出，人民群众对此普遍关注、反映强烈。由于“三小”领域长期处于监管的薄弱环节，其经营场所和生产经营活动较隐蔽，是市场上“三无”产品和标签不符合规定食品的主要源头。
“三小”管理规范程度低主要有以下原因。一是特色产品无执行标准，检验依据存争议。“三小”加工的食品各具特色，难以主观的纳入已有成熟工业加工品的标准体系中。现阶段并不是所有特色产品都可以找到恰当的执行标准。“三小”业户本身又不具备自我制定企业标准的能力，特色产品的食品安全标准的缺失，造成特色产品的合格性难以判定，结论容易引发争议；实际检验工作中对检验标准理解不透，未按标准要求考虑带入原则，假阴性假阳性等问题也是困扰检验机构开展检验工作的因素。二是监管和执法取证困难，“三小”的生产经营都较为隐蔽，环境简陋，缺少规范，执法人员如不掌握情况，很难查找到黑窝点。小餐饮销售的食品流转频次太快，流转量大，很难保证每天的食品都能够达到合格标准，食品摊贩早出晚归，场所不固定，时间上则可以避开城管的执法时间，基本处于无监管状态。
2.网络订餐存在管理盲区
实际监管中发现，入网餐饮服务提供者仍在存在经营者身份、实际生产经营地址等信息的真实性无法准确核准，部分经营者不能提供相关资质和证照许可的情况。网络食品交易的隐蔽性、虚拟性特征，使得消费者不需要与商家面对面进行交易，从而消费者只能网络信息了解食品相关信息，无法有效地进行信息真实性的判别。消费者目前仅靠平台上显示的销售量、用户评价等标准衡量是否购买，然而销售量和用户评价在网络技术发达的今天，是很容易通过技术手段进行虚构的，这更可能误导消费者。
究其原因为：一是网络订餐一定程度上已突破空间、地域的限制，这使得网络订餐侵权行为、违法行为的实施地、经过地、损害结果发生地通常不在同一区域，界定区域管辖权是亟待解决的难题，监管部门由于没有通常的跨区域协同执法的能力，监管举步维艰。二是对于网络订餐这类新兴业态，传统的监管手段、监管方式与互联网发展严重脱节、不适应时代需要，实际执法监管过程不尽如意，存在很多困难和问题。比如一些入驻平台的商家为了规避监管，经常更换服务平台或变换店名，每次提供的信息都不一致，真假难辨。
（三）消费领域食品安全管理问题及原因
1.食品安全宣传不足
综合来看，C市食品安全宣传做了大量的工作并取得了一定成效，公众对食品安全科普知识、安全意识、维权意识都在不断提高，但是还存在一些提升空间。
食品安全宣传不足主要有以下原因。一是宣传对象的针对性不够强，食品安全宣传对象涉及所有公众，不同层次的消费者对于宣传内容、宣传方式的需求有很大差异。比如普通老百姓比较关心菜篮子里的食品,而高收入人群则比较关心加工食品。二是系统性宣传体制尚未建立,碎片化宣传偏多、全市性重大宣传活动偏少；缺乏权威信息,造成一定的社会资源浪费。三是传统媒体运用较多、新媒体运用不够，公交地铁、商务楼宇等人流密集区域宣传投放不足；宣传内容形式相对单一，标语式口号式宣传偏多，时代感吸引力不足。
2.公众维权能力和意识不足
在公众的食品安全维权意识方面，超过三成的受访者在遭遇食品安全问题时，选择自认倒霉、向他人诉说或通过网络曝光等极端方式，而通过官方渠道维权意识较为薄弱，一方面是因为这对自身权益受到侵害的认知缺失，另一方面也反映出消费者对官方投诉渠道的了解度不足和“怕麻烦”的心理。公众维权能力和意识不足原因为公众维权激励机制尚不完善，《食品安全法》中规定，任何组织或个人拥有了解食品安全领域相关信息、反映问题及提出意见的权利，其中对有突出贡献的、经查证属实的举报行为将给予奖励，并对个人信息予以保密。从法律规定中可以看到，国家肯定给予公众参与的合理化奖励以及保密承诺，可是目前举报人的奖励方式及保密程度等具体规定的细化程度不足，现实中举报食品安全问题获取奖励的要求较高，程序繁琐，仅有极少数人能享受到政策优惠。激励机制的不完善使得公众受益的覆盖面较小，无法有效激励公众采取维权行为。
四、完善C市食品安全管理对策
（一）完善生产领域食品安全管理规范体系建设
1.加强食品检验检测能力建设
加强资源共享，促进产学研协同创新，支持重点企业与高校院所共建食品安全检测研发中心、快检产品联合验证实验室，支持C市食品药品检验研究院建设国际生物医药创新研究院，推动关键公共技术服务平台、先导化合物筛选等平台建设，促进优质研发资源形成合力，孵化培育出具有自主知识产品的先进生物检测技术与产品，构建产学研政一体化的大数据平台，提高食品安全检验检测服务水平。支持企业、高校院所开展食品安全检验检测设备的研发。重点针对食品微生物安全、真菌毒素、重金属超标、致癌物等检测技术研究，食品安全应急处置、快速、在线检验检测试剂、材料和装备的研发。加大高通量、高精准、非定向检测技术研究，基于色谱、质谱、核磁共振等先进技术的应用，提高检测的效率和准确率，为有毒有害物、非法添加物检测和食品真伪鉴别分析提供技术支撑。加大自主知识产权的检测试剂和检测装备的研发和产业化，研发灵敏度高、特异性强的检测试剂和分析方法，开发具有自主知识产权的无损快速检测设备、多指标分析检测设备，提升全市食品安全应急筛查和食品安全管理的科技支撑水平。
2.加强信息化追溯体系建设
目前C市已经在“互联网+溯源”上作出了探索，建成食品流通溯源电子商务平台、餐饮食品安全智慧监管平台，平台汇聚了农产品经营主体采购的肉、菜上家资质、农残快速检测结果等信息，学校、医院等食堂可以通过平台下单，通过配送的方式获得相关食品，同时获得该食品的抽检报告。在此基础上，需要继续完善溯源平台的规模、范围、功能，加快完善“智慧动监”平台的覆盖禽畜品种和区域，加快构建“互联网＋畜产品质量安全追溯”体系，实现肉品生产智慧监管、全程管控。通过数据分析和智能风险预警，让执法监管工作由传统的“反应型”转变为“预报型”，有效应对了监管主体数量大、监管力量不足、监管手段匮乏等问题，推进市场准入、产地准出、全程溯源等全面信息化建设，实现来源可追溯、去向可查证、责任可追究。
（二）加快经营领域食品安全管理方式智慧化
1.加强信用监管体系建设
通过对食品行业安全问题研究，建立适合C市食品行业发展的安全信用监管体系，特别是农产品和可食用林产品，完善食品生产经营主体信用等级评价体系，配套建立食品企业开展信用监管的指引文件，通过食品生产经营企业的信用与信息目录，制定出相关信用档案，并及时公布食品生产经营企业公共信用信息。并在国家信用信息共享平台、企业信用信息公示系统中及时发布C市有关食品安全的信用信息。完善食品安全严重失信者名单认定机制，对失信人员实施联合惩戒。加强与地理信息技术深度融合，更加形象、直观、实时地对企业主体风险、行为风险和监管风险分析研判和预警。建立“企业自治、公众知晓、行业自律、部门协同”的食品监管格局，实现食品生产经营企业实行分级、分类监管。弥补基层监管力量不足与食品安全监管任务繁重之间的矛盾。
2.加强企业守法诚信建设
在食品企业建设诚信守法的体系过程中，首先要对这些企业负责人的食品安全责任意识进行加强。作为食品安全的首要责任人，企业诚信守法是保证食品安全的首要保证。为此，C市建立了共享专家制度，通过建立食品安全专家和企业实时沟通平台，面向食品企业提供食品安全专家服务试点工作，为企业防范食品安全风险，履行主体责任提供智力支持。在此基础上，要加快建立涵盖食品生产法律法规标准解读、检验检测、生产过程控制、信息化管理等内容的信息采集服务一体化平台，在线向企业提供预警提示、资讯推送、答疑咨询、专题培训等服务，减轻企业提升履行食品安全主体责任能力的经济压力，带动企业转变固有的食品安全管理工作思路和方式。
（三）构建消费领域食品安全管理社会共治格局
1.促进社会组织发挥作用
社会组织是提供公众服务产品的重要公共部门，运用社会组织力量发挥食品安全监管是推进社会共治的必要组成，特别是要加强政府与社会组织的联动合作。前期C市已经开始试点与中华慈善总会签订合作协议，推出“食品安全宣导员”专职志愿者服务项目，推出“一店一员”行动，每家餐饮单位派出一人加入食品安全宣导志愿者队伍，负责对本店、来店消费者进行食品安全宣传、监管。在此基础上C市应当扩大与其他社会组织的战略合作交流，加快建立志愿者队伍，通过志愿者分布面广的特点，深入各个领域，针对不同年龄阶层和社区，积极开展有关食品安全方面的法律法规宣传工作，使消费者对食品安全相关法规更加了解和掌握。提升公众食品安全意识。同时，要求食品企业提高自身食品安全意识，并积极承担相关主体责任。
2.推进食品安全责任保险保障
充分发挥保险的风险控制和社会管理功能，建立健全食品安全责任保险制度。逐步将食品安全责任保险推向肉蛋奶和白酒生产企业、集体用餐单位、农村集体聚餐、大宗食品配送单位、中央厨房和配餐单位等食品安全事故易发领域和风险较高环节中，并逐步在农产品、水产品和林产品种植养殖、电子商务等行业和环节开展食品安全责任保险，食品安全监管部门要根据企业信用记录情况，对其进行明确、详细的划分和管理。食品安全责任保险可以使被侵权的消费者在食品侵权事故发生后得到足额的赔偿款，同时减轻了企业的经济压力，分担经营风险，减轻政府处理食品安全事故的压力。
（四）加大食品安全管理投入保障力度
1.完善食品安全管理制度
通过构建完善、合理的食品安全综合评议、目标考核等工作机制，加强食品安全的组织领导和督促指导，实现各职能部门各司其职、通力合作，事前、事中、事后管理全过程的协同治理。根据工作要求，制定地方年度工作要点，把食品安全工作纳入市委市政府目标考核项目，推动各级党委政府严格监管食品的安全。并制定完善管控机制，对食品从原材料到成品，再到餐桌上的每个环节的进行严格管理。完善对问题食品召回、食品市场巡查与监管方面的管理体制，并进行逐项细化和全面实施。
2.加强管理人才保障
在食品安全管理人员配置方面，要依据国家食品药品监督管理总局制定的相关人员编制数量准则，要达到总人口数量0.0003%以上。同时，各级管理部门要根据实际情况，扩充编制人员数量。同时，要加强与基层人员见的合作，联合基层科室、区局、基站机构，并基于互联网技术，实现全面的管理。同时，在大市场管理模式的推进下，食品安全管理人员要独立和专业的进行执法。此外，在食品检测专业人才上，应积极引进、培养专业的食品检查人员，使他们持证上岗，专业、规范工作。并运用良好的检测手段，实现食品安全的全面抽检和监管。最后，通过构建线上网络学习与教育平台、线下培训班，让食品安全执法和检测人员进行培训和再教育，使他们对相关法律制度更加熟练掌握，具备更高端的检验检测技能，使食品安全管理整体水平和能力得到不断提升。
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