摘要
长期以来，我国农村践行家庭联产承包责任制，土地归农村集体经济组织所有，农民基于成员权获得土地承包经营权。该制度对身份有严苛的限制，其初衷是保护农民利益，实现国家稳定，但随着大环境的改变，大量农村劳 动力迁移，土地荒置等，这种制度反而牵制了农村经济的发展，为解决制度与现状的冲突，出现了“三权分置”制度。“三权分置”制度指的是将“土地经营权”从“土地承包经营权”中拆解出来，使其独立运行，自由流转，从而实现土地的所有权、承包权、经营权并行。该制度对农业发展、国家安稳、脱贫攻坚等方面有着重要意义，发挥着重要作用。但凡事均有两面，“三权分置”制度在运行过程中，逐渐暴露出其在法律制度架构上、现实应用上的问题与缺陷，亟待通过立法与健全相关配套制度、机制加以完善，以期发挥其更大作用。
关键词：三权分置；土地承包经营权；土地经营权
Abstract
For a long time, China has implemented the household contract responsibility system in rural
areas, insisting that land is owned by rural collective economic organizations and farmers only have the right to contract and manage land. The original intention of this system is to protect the interests of farmers and achieve national stability. However, with the change of the environment, a large number of rural labor force migration and land abandonment, this system instead restricts the development of rural economy. In order to solve this problem, the “separation of the three rights”system came into being. The “separation of the three rights” is to separate the “land management rights” from the “land contract management rights”, release the “land management rights”, make itfree circulation, realize the three rights of land ownership, contract right and management rights parallel. The system is of great significance and plays an important role in agricultural development, national stability and poverty alleviation. However, everything has two sides. In the process of operation, the “separation of the three powers” system has gradually exposed its problems and defects in the legal system framework and practical application. It is urgent to improve the system through legislation and improvement of relevant supporting systems and mechanisms, in order to play a greater role.
Keywords: separation of the three rights, land contract management right, land management right
引言
长期以来，我国践行家庭联产承包责任制，很大程度地提升了农民积极性，但随着我国经济的提升，农村与城市的发展差距地不断扩大，农民收入整体偏低，物质生活成本又在不断提高，迫于生计以及对美好生活的向往，出现了大量农村劳动力流入城市，农村土地大面积荒置的现象，人地矛盾问题日益突出。为解决这一问题，缓解人地矛盾，充分发挥土地价值，创造更高效益，我国开始改革家庭联产承包责任制，土地承包经营权被拆解为“土地承包权”和“土地经营权”两种，允许农民在从集体经济组织手里取得承包土地后，自行选择是否将土地向第三方流转，集体拥有土地所有权、农民享有承包权和新型主体行使经营权的局面应运而生。而这种新局面在法律上被称之为“三权分置”。
1农村土地三权分置概述
1.1三权分置概念与特征
1.1.1概念
“三权分置”是指将“土地承包经营权”分为“土地承包权”和“土地经营权”，允许“土地经营权”自由流转，使得土地所有权、土地承包权和土地经营权三权并行。
“土地所有权”，指对土地占有、使用、收益、处分的权能。“土地承包经营权”是指本集体经济组织成员依照法律享有的承包本集体土地的权利。[1]“土地承包权”是指承包人作为集体组织成员能够对集体土地进行承包的资格。[2]
“土地经营权”，指土地经营权人在法定的承包期与合同约定流转期限内，享有占有农村土地，在农村土地上自主开展农业生产经营活动，并取得相应收益的权利。[3]
1.1.2特征
“三权分置”制度，其变革的中心在于“土地经营权”，至于土地所有权和土地承包权，其并无大的变动，因此，笔者对于“三权分置”特征的描述主要是针对“土地经营权”的。
第一，主体特征——“突破身份限制”之前，集体对农村土地享有所有权，而农村集体经济组织成员基于成员权具有专属的土地承包经营权，具有浓厚的人身属性色彩。现经改革，土地承包经营权被拆解为“承包权”和“经营权”，承包权依旧仅限于农户享有(通过招、拍、卖等方式有偿承包“四荒地”的受让主体可以是集体经济组织内部成员以外的人除外），经营权则不然。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第九条[4]，“土地经营权”可自由的、公开的进行流转，其受让主体突破身份限制，不再局限于土地承包人，其他不具有集体组织成员身份的流转土地经营权的受让人也具有了流转资格。
第二，内容特征——“权利与义务”
根据《中华人民共和国土地承包法》第三十七条[5]、第四十六[6]和四十七条[7]的规定，土地经营权人的权利包含：①对土地占有、使用和收益的权能，需注意的是：不包括对土地的处分权能。②可对“土地经营权”融资担保。经营权人在必要时有权将土地经营权向金融机构进行融资担保，但要满足两点前提条件：一是经承包方书面同意，二是向发包方备案。③可二次流转。受让方可以再次流转土地经营权，但需满足第二点所述前提条件。④征收补偿权。经营权人在其生产经营的土地被征收征用时，可享有一定的征收补偿权限。
我国法律虽未对土地经营权人的义务作出直接规定，但根据《土地承包法》第四十二条[8]，法律反向要求经营权人不得实施擅自改变土地用途、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境、长期荒置土地等的行为，这也就是其义务。
第三，性质特征——物权or债权？
“土地所有权”和“土地承包权”的物权属性毋庸置疑，而“土地经营权”的属性，物权或债权？学界颇有争辩。有的学者将其性质视为“用益物权”，有的学者则认定其性质为“债权”，其论据各有千秋。
第四，设立特征——“登记对抗主义”模式
根据《土地承包法》第四十一条[9]，“土地经营权”流转自合同成立生效时即产生，根据合同相对性原理，此时只在承包方与受让方内部产生约束力，而无对外效力，只有在经过登记公示后，使公众知悉，才产生外部效力。
第五，流转方式——“多样化”
根据《土地承包法》第三十六条[10]，“土地经营权”流转方式呈现多样化，可出租、入股等等，承包方可自由按需选择。
第六，流转期限——“受限的自由”
“土地经营权”的流转受到双重期限限制，第一重为法定期限，也即土地本身法定承包期，第二重为约定期限，即交易双方协商确定土地经营权流转期限。根据《土地管理法》第十三条第一款[11]，农村土地承包年限因土地类型的不同而存在差异。此外，根据我国《土地承包法》，“土地经营权”流转的期限由当事人自主协商约定。
总而言之，“土地经营权”在流转时交易双方当事人自主约定交易期限时受土地承包期限约束。
1.2三权分置的意义
1.2.1实现资源整合，推动农业现代化
“土地经营权”流转的受让主体不再受限，使得有资金、有技术、有经验的“第三人”（自然人、法人、或非法人组织）可以“大展身手”。受让人承包土地后，为了在农业生产销售中实现最大利益，势必会整合各方资源，在大规模承包土地的同时，使用高新技术以达到保障农作物高产高质，降低成本的目的，从而推动土地规模化、农业技术革新，使得农业发展朝着现代化方向迈进。
1.2.2保障粮食安全
我国是一个人口大国，温饱问题一直都是重中之重，粮食安全也成为国家长治久安的重要保障，但随着经济的发展，城镇与农村差距鸿沟的扩大，农村劳动力大量流入城市，农村土地大面积荒置，危及粮食安全。“三权分置”经营权流转使得农村劳动力进城务工后对土地再无后顾之忧。农民保留承包权作为最后保障，不至于失地，而将闲置土地的“经营权”流转给第三方，使第三方实现从事农业生产的需求，保障了粮食安全，缓解了人地矛盾，是满足各方需求的良制，也利于国家的稳定和谐。
1.2.3提高农民收入
“三权分置”制度有利于提高农民收入，为“脱贫攻坚”助力。农民在“土地经营权”受让整个过程中所获得收入主要有两个，一个是受让“土地经营权”时可获得土地流转出去的收入；另一个是参与第三方农业生产经营活动时所获得的收入。在第三方进行大规模生产、经营、销售、售后等环节中，会雇佣大量劳动力，一般会选择就近聘用农村剩余劳动力，这带动了当地就业，增加了当地农民收入。以笔者所看到的农村比较常见的蔬菜种植大户为例，他们会与农民签订合同，以n元/亩的价格受让获得经营权，之后雇佣当地村民从事种菜、摘菜、运菜等简单工作，种菜、摘菜的劳动力一般为当地家庭主妇，并按日支付相应报酬。
第三方获得“经营权”后，在从事生产经营过程中，往往在与其他市场主体合作、与其他事物接轨中，比如网络直播带货等，逐渐生成完整产业链，在带动当地就业的同时，也带动着当地经济的发展，甚至形成当地闻名于国的标志性产业。
2我国农村土地三权分置法律制度现状与问题
2.1现状
2.1.1立法
我国对于“三权分置”制度的立法呈现出以下几点：
首先，从整体上，目前，我国关于农村土地“三权分置”的立法条文呈现内容丰富、零散分布的特点。在法律上，涉及“三权分置”的条文主要规定于《民法典》、《土地承包法》、《土地管理法》，其中，“土地经营权”在《土地承包法》中有专节规定，但不够全面完整，在其他法中仅有散落的几条；在行政法规上有《土地管理法实施条例》，部门规章上，有农业农村部发布的《农村土地经营权流转管理办法》等。这些法律条文对“土地经营权”的“设立”、“变更”、“权利义务”、“权利消灭”等方面均有规定，内容丰富。
其次，立法对“土地经营权”性质定义模糊，阻碍权利救济途径的选择。从责任产生依据上说，我国民法对民事责任的分类大体上分为三类，即违约责任、侵权责任以及其他责任（基于无因管理、不当得利等产生的相关责任）。权利属性的不同，影响其权利救济方式的选择。侵犯物权时一般承担的是侵权责任，而侵犯债权的，一般承担违约责任，当侵权责任与违约责任的竞合时，当事人择一选择，选择后不可变更。由于“土地经营权”属性的不明，其究竟属于“用益物权”还是“债权”并无明确规定，存在争议，人们无法精准地从中选择救济途径，实现其权利救济。
再次，立法未明确土地被征收、征用、占用时补偿归属。根据《土地管理法》，立法中仅规定：承包人与经营权人在合同订立时可就土地被征收、征用、占用的补偿事项进行协商，但缺乏事前未协商约定，事后未达成合意时，该补偿由谁享有的规定，这极易引发经营权人与承包人间争议矛盾，不利于和谐稳定。
最后，立法缺乏承包人、发包人怠于履行监督义务的法律后果。《土地承包法》等规定，承包人、发包人、县级以上人民政府对经营权人土地使用等情形有监督义务，但与之相关的法律条文仅仅只是倡导性条款，并未规定承包人、发包人、县级以上人民政府怠于履职的实质法律后果，极易发生懒职、怠职，形同虚设。
2.1.2主要制度
人非孤岛，制度亦汝是。法律中制度与制度间的平衡艺术使其功能得到完美发挥。与“三权分置”相匹配，为其运行“保驾护航”的制度主要有：
第一，土地承包权和经营权分离制度。根据《土地承包法》第三条[12]和第十条[13]，农村土地的承包人一般为本集体经济组织内部成员，而“四荒地”可通过“招、拍、卖”的方式承包给集体经济组织以外的第三人，但本集体经济组织内部成员在同等条件下具有优先承包权。“三权分置”制度中，放活“土地经营权”中的土地指的农村土地是不包括“四荒地”的。
第二，权利登记备案制度。“土地经营权”无论是第一次流转还是再次流转，都需要登记备案，但根据《土地承包法》第四十条和第四十一条的规定，可知：第一次流转登记备案不具有强制性，是“可以登记”而非“应当登记”，具有倡导性质。根据《土地承包法》第四十六条，可知：再次流转登记备案带有强制性。第一次流转登记备案不具有强制性，容易引发土地经营权的权属争议。
第三，“经营权”的融资担保制度。根据《土地承包法》第四十七条[14]，经营权人将土地经营权进行融资担保的，担保物权人可就土地经营权享有优先受偿权。但值得关注的是，优先受偿权权利行使对象为“土地经营权”，而非土地本身，担保物权人可通过“土地经营权”拍卖、折价等方式实现。
第四，耕地保护补偿制度。农村土地被征收、征用、占用时，根据《土地承包法》第四十条，交易双方可通过合同约定补偿费的归属。但缺乏当事人双方就补偿费归属未作事前约定，事后也难以达成合意，应当归谁的法律规定。如果认定“土地经营权”为用益物权，则出现承包人与经营权人受偿权的冲突。如果认定“土地经营权”为“债权”，物权优于债权，则补偿费应当归承包人，经营权人只能基于违约或基于土地附着物（农产品）等的所有权，主张赔偿或补偿。
第五，土地用途管制制度。根据《土地管理法》第四条[15]、《土地承包法》第四十二条之规定，国家践行土地用途管制制度。基于对耕地的特殊保护，农用地转为建设用地须经严苛的条件和程序，而不允许承包人私自变更。土地经营权人在取得土地经营权后，进行农业生产过程中，同样不得擅自变更土地用途。如果存在土地经营权人擅自变更的，承包方有权单方解除合同，并追究其相关责任。
2.2存在问题
2.2.1存在土地用途变更、环境污染等现象
实践中，一些受让方在取得土地经营权后，为适应市场变化，符合市场需求，在追求成本最小化、利益最大化的驱使之下，往往实施违约行为，比如：擅自改变土地用途，使用违规、环境毒害性、污染性大的农用品，给土地造成无法弥补的损伤等等。此外，也有一些受让方在取得土地经营权后，由于资金缺口，市场多变、或经营项目策略的变化等缘由，选择搁置土地，减少损失，未能如约如期地进行正常的生产经营活动，造成土地资源的二次浪费。
2.2.2规模化经营难以实现
其原因有二：一是某些闲置土地基于技术、地形等自然因素约束，无法进行大规模机械化生产种植，或能进行大规模机械化生产种植，但其成本过于昂贵，风险大，经营权人难以负担，出于利益考量，不得不妥协，放弃，这部分土地的闲置问题依旧存在，难以解决。二是有的承包人出于种种考量拒绝将土地流转或互换。承包人在承包土地时，其承包地往往是分散在各个地方，并非都紧邻在一起。当承包人愿意流转土地经营权，但与其相邻土地的承包人拒绝流转或互换时，土地就难以连成片，造成土地经营零散、效益低的困境。
2.2.3流转供需失衡、缺乏安全性保障
我国人口众多，国土辽阔，受时空的局限性，承包人与受让人难以及时地、安全地实现信息互换、完成精准匹配，达成合意。对承包人而言，作为供给方，其因无或少信息渠道来源，缺乏市场交易信息，无法就所持有的土地经营权，从需求竞争中取得最大收益；就受让人来说，其也难以知悉何地有价格成本、土地质量等各方面最满足其需求的土地以供生产需要，实现自身合法生产经营利益的最优化。尽管随着互联网的发展，目前市场上逐渐涌现出了众多的土地流转交易平台，消息不再如之前那般闭塞，但要实现土地资源信息的全面互通交流还有很长一段路要走，且这些网站错综复杂，其安全性、交易双方权利保障等各方面存在隐患。
2.2.4农民权益缺乏有效保护
首先是“市场定价权”受到侵害。交易中，农民处于弱势地位，其流转自主权、获得收益的权益极易受到不法侵害。为实现土地经营规模化，谋取经济利益最大化，有些经营权人或其他利益相关者使用强制手段直接或间接迫使承包人流转土地经营权，或在流转时掌控“定价权”，忽悠承包人（农民）以极低的价格流转土地经营权，有些承包人（农民）甚至都未意识到自己的权益受到侵害。
其次是农民维权成本高，难以达到预期维权效果。由于土地生产经营的周期长，投入大等特点，经营权人长时间内无法回本营利，处于“入不敷出”状态，有时甚至会出现资金流断裂的情形，难以维持正常生产经营，临时跑路，突然违约，拒绝、拖欠支付承包人的流转费用，再加上流转时，每亩田的流转额并不高，每户农民承包的土地数额有限，土地经营权流转出去的土地数量有限，其维权成本又相对较高，维权时，难以实现承包人预期的维权目的。
最后是维权时缺乏依据，维权难。在农村，由于地理环境和民风民俗影响，出于信赖，其交易习惯一般是口头约定，签订书面合同维权的意识薄弱，再加上法律并未强制规定必须签订书面合同，许多承包人在将土地经营权流转时并未签订相关合同，或者即使签订了合同，但其合同内容并不规范，缺乏必要的合法有效追责条款，这使得在产生纠纷争议时，承包人处于被动地位，阻碍其顺利维权。
3我国农村土地三权分置法律制度的完善
3.1完善立法
3.1.1进行系统化、集中化立法
法律条文的分散分布给法条的查找带来不便，且不利于法条间的衔接应用，笔者认为：可将三权分置的相关内容进行整合规定，不必单独立法，放在一部法律中作专章专项规定即可。
3.1.2明确“土地经营权”性质
就“土地经营权”属于“用益物权”还是“债权”，笔者更倾向于于“用益物权”说。原因如下：首先，从立法体例上来说，《民法典》对于“土地经营权”的相关立法是在用益物权编，这也在侧面说明其在法律上认可“土地经营权”是“用益物权”性质的地位。其次，从权利产生和内容来讲，“土地经营权”为“土地承包经营权”拆解的产物，而“土地承包经营权”的属性是用益物权，且“土地经营权”仅存在对土地“占有、使用和收益”的权能，缺乏处分权能，这与“用益物权”的权利内容重合。最后，从权能保护上论，基于物权的优先效力，将“土地经营权”定格为“用益物权”，对土地经营权人利益的维护更为有利。
3.1.3明确土地征收补偿权归属
征收征用补偿的实质是对利益损失的补偿，在经营权人与承包人未就补偿事项事前约定，事后未达成合意的情形下，应当根据双方利益损失比例分配。笔者将分配情形分为两种，第一种为：当土地征收、征用发生在流转合同成立生效后，经营权人着手生产经营前和流转合同到期后，应当以承包人享有为原则，以经营权人享有为例外，原因是土地承包经营权毕竟是一项赋予农民的保障性权利，在经营权人并未着手投入生产经营，无利益损失或利益损失小的情况下，以及经营权人合同到期，土地经营权重新归属于承包人的情况下，权利保护应当向承包人倾斜。第二种为：当土地征收、征用发生在经营权人着手生产经营后，流转合同到期前，应当优先经营权人受偿。首先，农民享有土地承包经营权，也即农民对土地享有占有、使用、收益的权能，而征收、征用则是基于公共利益需要，对承包人土地占有、使用、收益权能的剥夺或限制，承包人流转土地经营权时，其占有、使用、收益的权利就让渡给了经营权人，因此，当土地被征收征用时，实际上，剥夺或限制的是经营权人对土地占有、使用、收益的权利，其补偿理应归属于经营权人。其次，基于公平原则和比例原则，土地经营权人作为实际使用人，在进行生产经营时，投入了大量成本，包括但不限于资金投入、人力劳动成本等，当土地被征收征用时，地上附着物、农用设施等大概率面临毁损灭失局面，经营权人既得利益和可得利益都遭遇损失，该损失应当得到补偿，而土地承包经营权作为保障性权利，承包人一般为无偿取得，其利益损失相对较小，根据公平原则和比例原则，经营权人应当优先受偿。最后，土地承包经营权本身既有人身属性，又有财产属性，其分离出的土地承包权只是一种资格，具有人身属性，土地承包时，农户无偿取得，在征收征用时，承包人（农户）丧失的只是对此土地的承包权，而非彼土地的承包权，其资格并未丧失，此时，其利益损失可忽略不计。
3.2完善相关制度
3.2.1强化义务意识，提高违约违法成本
实践中，经营权人违法的原因无非是两个，一个是由于不知法、不懂法；二是懂法，但在“暴利”诱惑下，对比相对较低的违法成本，权衡之下，经营权人选择抛弃立场，不履行法定义务和约定义务。经营权人违法行为多样，社会危害性大，有的危害甚至是不可“治愈”的，是永久性的，一经发生，不可逆转。对此，笔者认为，首先应当加强法治宣传教育（可由集体经济组织在监督时作法治宣传、或者由流转登记机关在其办理登记时作相应的普法宣传等等），使经营权人知法、懂法，强化其义务意识。其次应当加强立法修法工作研究，提高经营权人违法成本，真正做到责任与处罚相当，使经营权人不敢违法，不能违法。
3.2.2建立统一土地资源产权交易监管平台
目前，市面上土地交易的网络平台虽然众多，但网站间信息壁垒，交易信息难以完全实现互通，其信息的安全性也难以得到保障，该信息包括公民个人信息和土地信息等，当交易双方权利受到侵害时，难以得到有效地监督管理，实现及时救济。笔者建议：建立一个由政府（土地管理局等）和农村集体经济组织合作的官方网站。该网站可以开创土地流转板块用于开展土地经营权流转、土地承包，供需等活动，开创土地用途监督板块（政府监督、发包方监督、公众监督相结合）、土地经营权担保板块、土地经营权维权板块等其他有关土地事项的板块，鼓动利益相关人员积极参与，相互监督，实现信息的全面互通。
3.2.3完善监督机制——层层追责
根据《土地承包法》第四十五条第一项和《土地管理法》第三条的规定可知，人民政府对于土地经营权流转的主体准入、项目内容、风险防范、土地用途等方面负有监督管理义务。根据《土地承包法》第十八条和第十五条，承包人有依法保护和合理利用土地、维持土地的农业用途等义务。发包人（集体经济组织）对土地的利用等也负有监督义务。总而言之，对于土地，有多方监督主体，但实践中，依然出现了许多改变土地用途、破坏土地环境等现象，这与多方监督主体怠于履行监督职责是不可分的，俗话说“两个和尚挑水喝，三个和尚没水喝”，当一件事情由多个人来做，缺乏责任划分机制，极易产生推诿，达不到预期目标。因此，笔者建议，形成一个由政府领导，集体经济组织、承包人合作，全民参与的三方监督管理体系。为防止承包人、集体经济组织成员与经营权人相互勾结，由集体经济组织、承包人定期对土地的使用情况、环境状态进行查看并把相关情形进行公开，这可在笔者前述的交易监督平台进行，将责任落实到人，政府也可以成立抽查小组，进行不定期抽查，并将抽查结果公布在交易监督平台上，接受民众的监督，民众也可以在该平台上进行举报，尽量避免不报、谎报情形，保障土地资源的可持续开发利用，环环相扣。
3.2.4加快户籍制度改革、健全社会保障体系
我国对户口实行二元制，分为城镇户口和农村户口两种类型。而户口性质的不同导致其对土地的相关法律法规、国家政策规定存在差异。比如：根据《土地承包法》第三十八条，同等条件下，农村集体经济组织内部成员对土地经营权的优先受让权等等。这些“偏爱”式的土地经营制度反映出城乡发展的不平衡以及社会保障制度的不健全，由此，才有许多法律法规、国家政策基于公平原则和弱者利益保护，天平向农户倾斜，以期安抚农民、保障其基本生活，达到整体公平的效果。实践中，农民不愿意流转土地经营权的心理状态无非是有后顾之忧，害怕自己流转后无其他收入来源等等，这也与农村经济发展较为落后，社会保障体系不健全有关。因此，应当大力扶持农村经济发展，缩小城乡发展差距，逐步健全社会保障体系。
3.2.5政策扶持
由于地形、技术、资金等的限制，经营权人无法承担前期“入不敷出”的高昂成本，达到预期规模化经营目标，此时，亟需作为强后盾的政府介入，在技术开发投入方面给予资金扶持，进行人才培养计划，培养出一批批高新技术人才，在税收方面按需给予减免优惠，同时，对于项目资金投入大，风险高、需要其他资本主体合作加入，共担成本、分担风险、共享收益的，可提供平台途径为二者牵头搭线，以整体降低经营权人的生产经营风险。
3.3健全配套法律机制
3.3.1完善流转程序和权利救济机制
为了保障土地经营权流转安全，降低交易风险，防止“跑路”等，应对土地经营权流转程序作必要规定，且对土地流转市场主体准入作必要限制。
在流转前，集体经济组织扮演类似于“中介”的角色，承包人将土地经营权流转的相关诉求告知集体经济组织，由集体经济组织代为在土地产权交易监督平台统一发布，选择受让人，之后，集体经济组织与政府相关部门进行对接，由政府对受让人的相关资质资信、交易风险、生产经营项目风险进行评估，对于风险过大的，还可要求其作必要的担保等，将评估情况对农户进行信息公示，由流转农户集体讨论决定，交易双方达成合意时，协助受让人与承包人合法交易，协助其订立合法有效的合同等。流转后，由集体经济组织、承包人、政府等对受让人土地使用情况进行监督。
流转后，对于权利救济方面，就土地经营权流转费用履行问题，笔者了解到有的地区为了解决土地经营区受让费用不给、少给、欠给的问题，正在推行土地流转履约保证保险，但还未全国普及，笔者觉得为保障农户权益，可将此作为流转签约时必签文书。发生纠纷时，为了减少维权成本，提高维权效率。由集体经济组织代表本集体经济组织成员进行协商交涉，协商不成的，肯定集体经济组织诉讼主体地位，由其代为诉讼、仲裁。
3.3.2健全市场风险承担机制
规模化经营呈现投入大，风险高的特征。在整个交易、生产经营过程中，受让人要承担高昂风险，许多时候，受让人自身底气并不足以与风险对抗，此时极易处于危困状态、面临破产窘境，亟需分散风险。保险和资本投资合作经营是比较常见分散风险的方式，但对于土地生产经营风险的保险甚少，不足以满足多样化需求。
3.3.3构建“从业禁止”制度
“从业禁止”是刑法中的一个制度，是指“因利用职业便利实施犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪被判处刑罚的人，人民法院可以根据其犯罪情况和预防犯罪的需要，禁止其在一定时期内从事相关职业的制度”[16]。为了达到预防违法的目的，针对土地资源环境损伤，社会危害性大的恶劣事件，对经营权人可借鉴“从业禁止”制度做类似的规定，根据其行为性质和损害结果，进行程度划分，相应禁止其在一定时期内的从事土地经营权流转，进行土地生产经营活动，以达到警示、制止效果，使得经营权人不得擅自改变土地用途，遵守绿色原则，可持续开发利用土地资源，不得给土地环境造成“不可逆转”的损伤。
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