摘要
随着乡村振兴战略的推广实施，农村土地问题广受关注。作为农业大国，土地是影响农村经济发展的重要因素，更是农业农村发展的重要条件。本文基于调查，分析石盆村当前土地流转的情况，发现该镇在政府的主导下，土地流转规模不断扩增，流转形式由单一转为多种形式，土地流转市场建立有所完善。但伴随土地流转的推进，新的土地流转问题也随之产生。首先是土地的非粮化、非农化现象突出，严重改变土地性质。其次，土地大规模流转给同一个或部分几个经济组织，增大了土地流转的风险，同时增加了土地流转后的潜在风险。最后，介于村委会对二轮承包理解模糊，农村劳动力大量外流，致使农村土地大量撂荒。土地流转是当前实现农村经济发展的重要途经，所以通过研究和分析该镇土地流转的困境，浅析农村土地流转的因素，提出科学的应对措施，因地制宜，实现土地流转的最大效益，严守耕地红线，促进农村经济发展。
关键词：农村土地流转；土地性质；困境
Abstract
With the promotion and implementation of the rural revitalization strategy, the rural land problem has attracted wide attention. As a big agricultural country, land is an important factor affecting the rural economic development, but also an important condition for agricultural and rural development. Based on the investigation, this paper analyzes the current situation of land circulation in Shipan Village, and finds that under the leadership of the government, the scale of land circulation in the town has been expanding, the form of circulation has changed from single to multiple forms, and the establishment of land circulation market has been improved. However, with the promotion of land circulation, new land circulation problems also arise. First of all, the phenomenon of non-food and non-agricultural land is prominent, which seriously changes the nature of land. Secondly, the large-scale transfer of land to the same or part of several economic organizations increases the risk of land transfer and increases the potential risks after land transfer. Finally, because of the village committee’s vague understanding of the second round of contracting, a large number of rural labor force outflow, resulting in a large number of rural land abandoned. Land circulation is an important way to realize the development of rural economy at present, so through the research and analysis of the predicament of land circulation in the town, analyze the factors of rural land circulation, put forward scientific measures, according to local conditions, realize the maximum benefit of land circulation, strictly observe the red line of cultivated land, and promote the development of rural economy.
Key words：rural land circulation; Nature of land; difficult position
1引言
十九大报告提出，实施乡村振兴战略，强调要加快农村发展，党和政府要高度关注农民权益。为加快农村经济发展，盘活农村土地，激发农业生产力，国家出台农村土地流转政策，给广大农民吃下定心丸。而土地就是农民的一切，土地流转引起的产权和地权转变，使农民与土地的内在联系发生改变，从而影响农民固有的生活方式。因此研究农村土地流转的困境，对于改善农村居民生活方式，推动农村发展都至关重要。
首先，我国城乡二元结构分割明显，城镇居民与农村居民在收入水平和社会保障存在较大差异，学者对土地流转实施后存在的土地性质转变以及具体问题的研究较少。其次，土地就是农民的最低保障，土地问题就是农村居民问题的关键，研究土地流转存在的困境，结合石盆村的实际情况，可以多方受益。
2相关概念界定
2.1土地产权相关概念
2.1.1产权
所谓产权即财产权，通常包含使用权、收益权、所有权以及处方权等“四权”。雷利巴洛将其定义为“对义务占有，想用和处置的独占权，或者说是控制一个经济物品的排他性权利[13]。”
2.1.2土地产权
土地产权是土地所有权的总和，包括土地的所有权、租赁权、继承权、转让权、经营使用权等等。其制度即土地产权制度界定越明晰，越合理，对土地流转越有利。科学界定土地产权，对规范土地使用和农村土地的流转具有重大意义。
2.2农村土地流转相关概念
2.2.1土地
土地是一个概括性的自然地理总称，不同的土地学说对土地的定义不同。从地理学的角度而言，土地既是土地的自然属性，包括其分布、自然状况以及人类活动。联合国在《土地评价纲要》中从地理学的角度阐述了土地的定义，土地是地球表面的自然资源以及人造资源的总和。资源学说从狭义和广义两个方面阐述了土地的含义。狭义资源学阐述了土地包括地球表面和地下矿物等等资源，而广义的资源学说认为其含义与地理学一致。我国颁布的《土地管理基础知识》对土地的定义为：“土地是地球表面上由土壤、岩石、气候等组成的自然综合体，它包括人类过去及现在的活动结果[14]。
2.2.2农村土地流转
土地流转是指将土地的使用权转让。本文中的农村土地流转是指农民通过合法的途径，将其土地的使用权转让给其他经济组织、社会组织或农户的一种行为，受到合同的制约及法律的保护。其流转形式包括主要包括土地转让、土地出租、入股[15]。
2.2.3土地非农化和非粮化
土地的非农化是指不允许耕地用于农业生产以外的生产经营活。相比“非农化”，“非粮化”更加严格的细化了粮食种植的政策，严格的对耕地资源进行种植控制，特指小麦、水稻和玉米这三大主粮以外的种植，也就是说土地在确保这三大主粮的种植面积后，才能种植其它经济作物。
3石盆村土地流转现状
3.1基本情况
石盆村距乡政府所在地10.00公里，到乡道路为土路，交通不方便，距县城46公里。东邻红石岩行政村，南邻五珠行政村，西邻六良箐行政村，北邻珠琳镇。辖新发寨、沙地、石盆、竹子箐、长湾、小扭克、金厂湾、硝硐、丫口、麻其库、野品得、畜牧厂、硝厂、大次博、泥西库、普初、六加地等18个村民小组。现有农户902户，有乡村人口4426人，其中农业人口4416人，劳动力2559人，其中从事第一产业人数2818人。全村土地面积23.83平方公里，海拔1700.00米，年平均气温16.50度，年降水量930.00毫米，适合种植玉米、稻谷等农作物。
3.2土地流转形式
据调查，石盆村土地流转的主要形式包括转让、转包、出租及入股等。
3.2.1土地转让
转让是指农户将自己的土地经营承包权转让出去。换而言之，土地转让是指部分农户通过合法途径获得其它非农稳定收入，经申请许可，将土地的承包经营权转让给别的农户或其他经济组织的一种形式。其原土地承包合同的义务和权利由接收方负责和履行。
3.2.2土地转包
土地转包，是最早出现的土地流转形式。根据是否存在委托代理关系，转包分为委托转包和自行转包两种类型。委托转包中，村集体经济组织成为流转的中间方，农户可以农户将全部或者部分土地委托为集体组织,由村集体选择承包户进行转包经营，是村集体不享有土地收益的分配，在土地收益分配主体上只有流转交易双方;二是自行转包，农户之间一般采取口头或者书面协议方式，不存在统一规范的操作程序，变动性大，期限较短、采用流转双方接受和认可的地方习惯的操作手续。
3.2.3土地出租
土地出租是指在土地承包关系不变的情况下，将土地出租给他人使用并获取租金的一种形式，土地的租金和租期由双方自行协商。石盆村的土地主要是出租给本地种植大户和个别经济组织。
3.2.4土地入股
土地入股相比其他土地流转形式程序复杂，其入股模式多样，其股权属于债权的范畴。是将农村分散的土地集中，通过农户与农民企业合作或农民与土地股份合作社合作的运营模式。农户将土地承包经营权量化入股，把土地统一交由村集体经济组织管理，全面整顿，综合开发。通过土地资源分散再集中的循环，从而实施合适的规模经营,提高土地生产利用率和效益，农民通过分红获得利润。土地流转形式分析如表3-2所示
表3-2土地流转形式分析表
| 流转形式 | 优势 | 劣势 | 适用条件 | 风险系数 |
| 转让促进土地流转集中 | 流转方受限 | 专业种植大户和企业 | 低 | |
| 转包流转速度快 | 租期短，规模小 | 专业种植大户 | 较低 | |
| 出租 | 规模大有利于机械化生产，资金保障 | 前期投入大，运作周期长，利难 | 盈资金雄厚，有二、三产业可链接的大企业 | 高 |
| 入股技术专业、经营能力强 | 易发生股权纠纷 | 技术专业、经营能力强的农业合作社 | 高 | |
3.3石盆村土地流转的现状
石盆村从统计数据来看，截止到今10月底，全村家庭承包经营的农户有1037户5553人，3287个劳动力，承包耕地面积17600.94亩。土地承包经营权流转受让方涉及4户6起，本村土地流转面积达3159亩，占承包耕地面积的17.95%，其中耕地流转面积达出623亩，林地流转面积达2536亩。全村流转情况涉及18个村民小组，435户农户。流转出的土地主要以种李子和烤烟等其他经济作物。流转期限以中短期为主，以一年以上五年以下为主。同时不少土地正面临着被废弃的现状。本村采取土地入股等形式，依托农民专业合作社和种植大户，搞土地规模经营，有力地促进了农村土地流转，实现了土地资源的优化配置和合理利用，发挥了规模效益。
4石盆村土地流转面临的困境
4.1耕地非农化、非粮化问题突出
随着土地流转形式的不断转变以及城市化的推进，土地流转后非农化、非粮化问题日益凸显。这一现象产生的
原因有以下几点:第一，农户为了获得经济收益，在种植方面做出改革，放弃传统作物耕种，改种经济作物；第二，部分村基层工作人员为达政绩，变向组织村民将土地转包给企业。企业为了追求经济利益最大化，改变土地的用途，打破耕地红线，加快了土地的非粮化、非农化，违背了土地的流转初衷。
4.2土地撂荒问题日益凸显
大力推行土地流转后，石盆村的经济虽得到一定的发展，但随着土地流转的推行，石盆村大量劳动力外流，土地质量低的狭窄坡地陆续被丢荒，土地撂荒问题日益凸显。安甲村、发开村、环山村等13个行政村核桃种植入股土地总面积为12187.69亩，总种植核桃数192729株。经调查，入股种植核桃的土地有1/3以上土地连续处于撂荒状态。
4.3土地流转不规范
石盆村虽在土地流转上取得一定成就，但农村土地流转是一个艰巨而系统的项目，随着土地流转政策的不断推行，土地流转问题只会日益增加，而当前出台的三权分置政策已无法全面解决在土地流转中不断出现的新问题。石盆村在实现土地流转过程中存在以下弊端：第一，盲目追求流转规模；第二，忽视合同签订的必须程序；第三，缺少有效监督单位。以上任何环节出现纰漏，都会给后期土地流转带来重大的损失，盲目追求大规模流转，监督不到位等都影响土地的有效流转，同时侵害农民的经济利益。而土地流转的初衷是有效利用土地资源，实现土地规模化生产，保障产量稳增，从而带动农村经济发展。对于以上土地流转中存在的不足，以及其潜在风险，还需谨慎对待，严格把控。
5石盆村农村土地流转的问题分析
5.1土地非农化、非粮化分析
1.传统农业过渡到现代化农业之需
受地理位置、气候、海拔等因素影响，土地流转前石盆村主要种植马铃薯、玉米、小麦等传统作物。近年来，种植传统作物的成本不断增加，作物收购价却在不断下跌，在支出不等于收获的不均衡情况下，为追求利益最大化，大力推进特色坡地现代农业发展，改种蔬菜、菌类、中药材等经济作物。但经济作物的种植不仅需要专业技术且市场供求关系链紧密，石盆村农业化程度低以及专业技术力量缺乏，所以无法短时间内通过土地种植改革来获得较大利益。以石盆村为例，近五年来石盆村主要种植的经济作物为核桃和药材，核桃从种植直至成长结果历时需达7-8年，很难短时间内实现变现，通过访谈和实地观察发现，2020年石盆村种植的药材部分未被回收，被遗弃土里。从种植传统农业过渡到种植现代化经济必须改变土地性质，但有效的规避弊端，可一定程度上减少土地非农化、非粮化问题。
2.错误的政策导向
国家提出的政策永远都是以农民的利益为中心的，但被曲解及错误指导实施的政策缺少久远考虑，只能带来眼前利益。石盆村经村委会引荐，将土地转让给恒大企业，流转后的土地被用来修建恒大养殖基地。恒大养殖基地竣工后并投入养殖，一年不到，由于工资补贴不到位，导致饲养的牛群被养殖人员变卖，偌大的养殖场成为摆设。就当下形式分析，各利益体都得到暂时的利益，但长远来分析，其弊端可归纳为以下几点：第一，如若恒大企业持续投入牛群养殖，长此以往会造成环境污染；第二，如若恒大企业将其持续荒弃，实则改变了土地的性质，打破了耕地红线。占用了耕地面积，从另一方面加剧了土地流转非农化、非粮化现。
5.2土地撂荒原因分析
5.2.1农业生产效益低
随着经济发展，人民生活水平不断提高，需求不断增加，从事单一低效益农作业，已无法满足农民生活之需。以种一亩玉米为例，不考虑自然灾害的情况下，平均产玉米600公斤，毛收入1200元，扣除农药、种子、化肥等费用300元，土地翻犁费100元、移栽费100元，薅铲费100元，收割及运输费200元，共需费用约800元，每亩平均收入400元(含自己的劳动量价值)，如果土地是租用的，减去500元/亩的租用费，那种一亩土地基本无盈利。若一个劳动力一年可种5亩地，最多可收入2000元，仅仅2000元还满足不了农户一月开销。从事农业不仅满足不了生存问题，还耗费时间和体能，加之部分坡地坡度大，地势狭窄难于作业，旱地收益易受天气影响，土地贫瘠不适耕作等局限。长此以往，农民种植农作物意愿降低，不再浪费时间去打理土地，致使土地撂荒现象越加严重。
5.2.2农村主要劳动力大量外流
农民思想意识不断提高、城乡发展一体化不断推进、城市工业服务领域的就业要求降低、疫情反复等因素，促使大量民众进城务工，加上朱明耕地基本属于坡地，若发展特色农业，存在资金、技术难、村集体谁来领头发展难，销售难等问题，所以农民发展特色农业底子薄，被迫外出务工。一个劳动力外出务工至少可获得4000元/月，一年保底可获纯收入30000元。收入差距以及农产品价格持续下降等原因导致农村主要劳动力外流，滞留人口多为缺乏劳动力的儿童、老人，农村呈现人少地多的状况，村民择优耕作，相对比较贫瘠，距离较远的土地逐渐被撂荒。
5.2.3村(居)民委员会对二轮承包理解模糊
当前村一级的领导人大多学历不高，做事全靠经验。由于自身不足，所以村集体对二轮承包、30年不能变的政策，存在片面理解，认为承包土地年限未到，就不能动土地承包权。因此，即使有许多农户撂荒土地，村(居)民委员会也未对撂荒的土地进行管理，对土地撂荒的现象未采取措施。石盆村实施土地流转初期，种植大量核桃，为保障核桃种植成果，禁止在核桃种植基地播种其他作物，致使大多核桃种植地处于荒废状态，现下核桃已经挺拔而立，种植其他作物对其生长影响小。石盆村村民在不影响核桃生长情况下，在核桃种植地种植玉米，土豆等农作物，村(居)民委员会以影响村容村貌为由制止农民耕种。由于村(居)民委员会对二轮承包理解模糊，未对撂荒的土地采取措施进行管理，进一步加速土地荒废。
5.3土地流转规范分析
5.3.1民众法律意识薄弱，难以维护自身利益
据调查，石盆村村民将土地转包给某企业，某企业未在规定时间内将款项转入村民账户，由此引发农闹事故。2020年8月的某天，石盆村村民在几次询问无果的情况下，进入该企业施工场地迫使工程停运，才找到企业负责人员，由于合同漏洞和沟通不恰，村(居)民委员会介入事件处理，村(居)民委员会不仅财力有限，权利更有限，最后政府出面才将事件缓解。该例中石盆村民法律意识薄弱，没有仔细审查合同，导致合同如同虚设，基层人员无实权，事事向上级请求，办事效率慢。致使村民利益受到损害时，无法快速得到解决。据该村(居)民委员会工作人员统计，在签订合同意愿上，部分村民没有意识去签订合同，意识不到合同的重要性，即使去签合同也不会关注其内容。据该村数据统计可知，61%村民认为合同必须签，19%村民认为没必要，口头承诺即可，没必要搞那么复杂，17%村民则觉得可签可不签，3%村民不回答。
5.3.2土地集中流转，风险系数大
调查发现，石盆村无论是土地转包或是转租，最大的特点就是一个村或几个村的土地集中流转。这种大规模的流转方式，将村民的经济效益与一个或部分几个企业联系在一起，其风险不容小觑。第一，石盆村经济发展较落后，在没有新进技术辅助和专业人员引导的情况下，初步引进现代化农业生产，投资无法在短时间内获得很大利润。此外，还受自然灾害和市场供给需求影响，诸多风险不定，承租方无法保证这些不确定因素，所以很难实现土地流转的长期稳定性以及村民利益的保障。第二，大规模流转虽然方便了机械化作业，但流转年限到期，被成片化的土地如何划分给村民，这也是土地流转潜在的问题。以C村为例，C村是14个行政村中土地较为平缓的村落，该村主要种植大棚蔬菜，应需求，该村土地大多被夷为平地，没有土地分界线，而村民在测量土地亩记时为了得到更多利益，存在多测、谎报土地亩数现象。因此，等到返还土地时，土地的实际亩数少于应有亩数，轻则影响邻里关系，重则引发社会事件，乃至政府失信于民。
6石盆村土地流转解决措施
6.1恪守耕地红线，防止耕地非农化、非粮化
6.1.1改善民生
农民减少种植传统作物，改种经济作物。从这一角度出发，说明农民已经受到经济冲击，思想觉悟也在提升。但受限于自身的经济条件不足和有限的专业知识，农民在实现从传统农业生产向现代化农业生产转型存在巨大的经济困难和知识技能不足。在这阶段，农民需要政府的鼎力相助。第一，完善农村社会保障体系，满足村民的最低保障；第二，给予农民财政支持，适当提高补贴金额，使其在城镇化过程中有足够的经济支撑；第三，着力打造实力政府，结合国家政策，通过西部计划，三支一扶等途径为农村农业转型留住人才，引进新技术。政府真心实意为民，民众也会积极响应政府。官民一心，问题自然迎刃而解，土地流转问题必然能得到有效防范。
6.1.2坚守耕地红线
政府要能意识到土地非农化、非粮化问题的严重性，积极引导基层人员以正确的方针引领农民走上发家致富的道路。遵守农村耕地用地制度，采取实际行动来捍卫耕地质量，成立动态耕地保护巡查小组，及时反馈农村土地最新问题。落实镇、乡级永久基本农田保护责任书签订事项，明确相关责任、落实相应任务，明确分工，确保耕地永久性基本农田保持不变。提前规划发展，及时抢抓各项政策帮扶机会，充分利用土资源差异化政策。规范用地标准，完善土地有效利用规划，调整用地指标。有效防止土地流转后非农化、非粮化现象。
6.2合理规划撂荒土地
土地撂荒问题表明，部分农民正在摆脱土地的束缚，土地不再是他们谋生的唯一手段，表明了积极的一面。但是，土地是不能再生的有限资源，撂荒土地造成的负面影响不可忽视。
6.2.1政策补贴，鼓励耕作
政府相关部门进村宣传《土地承包法》、《土地管理法》等相关法律法规，带领民众了解有关土地流转的知识。根据《土地管理法》的有关规定，在有法可依的基础上，对撂荒土地的承包经营主体，村集体应采取适当措施，规范其行为，切断土地撂荒源头，减少土地撂荒。对按法定程序进行流转规划种植经济作物或其它作物的群体，提高相应补贴，鼓励农民耕作。
6.2.2治理撂荒土地与美化乡村风貌相结合
乡村振兴追求全方位发展，近年来，该县在美化乡村风貌上取得显著成效,这对有效利用撂荒土地起到了积极作用。对无法转包而导致撂荒的贫瘠土地，通过美化乡村风貌计划，因地制宜，以此解决部分土地撂荒问题。以F村为例，F村地处交通要塞，地形多为山地，适合种植樱桃。结合美化乡村风貌，通过政府招标，在其荒废的地种植樱桃树，其一，可有效解决土地荒废问题，美化乡村风貌；其二，可以解决部分滞留人口就业问题，拉近政府与村民关系；其三，F村地处交通要道，待定山花烂漫时，人口流动量输入，也是F村发展的一种契机。
6.2增强民众合同意识，规范土地流转
6.3.1增强民众法律意识
从上例石盆村案例可看出，较多村民仍未意识到合同签订的重要性。传统的思想观禁锢着他们的思想认知，认为签订合同就会打破友谊关系，草草采用口头协议，或觉得麻烦，懒得签，种种思想意识上的不足，都会影响他们自身利益。因此，打破守旧的思想观念，对村民进行法律讲解势在必行。第一，政府相关部门多进村广播宣读相关合同签订法律知识，把这种思想灌输给村民，让村民发现有合同签订这件事；第二，村(居)委会多开展相关活动，通过小品表演或影视播放等形式将一些典型的未签订合同的反向实例传达村民，让民众从思想上意识到签订合同的重要性；第三，民众意识觉醒后，政府要积极引导，为民排忧解难；第四，教育要从小抓，从开始抓，教育部门要做好教育规划，实施全方位教学，从根本上解决思想落后问题，从而增强民众法律意识。青年强，则国强，青年一代关系国家未来发展，强民意识必须严抓。
6.3.2规范土地流转机制
对于落后城镇而言，政府就是最大领导主体，村民的利益与政府息息相关。作为政策的实施者，政府要科学引导：第一，协助村民选择实力土地承包商；第二：严格控制土地流转程序，规范土地流转机制。不管是在土地流转前，土地流转过程中，还是土地流转后，要求严格遵守土地用地规定；第三，加强动态耕地保护巡查小组的监管力度，实时更新土地流转中的问题，及时采取应对措施解决问题；第四，提高村(居)民委员会用人标准，引进新思想，促进基层循环，打破固定运作模式。结合当地情况，制定与其相匹配的土地流转机制，促进土地有序流转。响应国家政策，通过西部计划，三支一扶等途径留住和任用人才，引进新技术；第五，总结问题所在，汲取经验，结合国家有关政策，预测和规划下一步土地流转的发展趋势。带领民众发家致富的同时，有效规避土地破坏。据前文可知，石盆村土地流转规模越来越大，经济得到一定的发展。但石盆村的恒大养殖场产形同虚设，C村的土地流转潜在的风险，皆表明，在不断追求大规模种植的情况下，要重视土地流转的规范。以石盆村恒大养殖产为例，虽然土地流转出去了，村民获得收入，恒大也得到相应补贴。但养殖场没有发挥其用途，不仅浪费资源，还改变了土地性质，打破耕地红线。所以政府应科学推行土地流转，具备前瞻性，综合考究后有效实施土地流转。
结论
土地流转涉及到的问题不仅只是土地问题和农业问题，还涉及经济发展、政策等问题。土地问题是我国农村经济发展的重要问题，是实现城镇化的重要途径，土地是农民最基本的保障，只有土地问题得到有效解决，才能满足农民的基本生活保障。随着现代化农业生产的推进，引进新进种植技术，学习专业种植知识，解决我们最基本的生存问题。我们要因地制宜，打造出适合不同领域发展的流转模式，对其风险进行评估后再流转。土地流转是一个系统性项目，要将其与参与主体、经济、政策等紧密联系在一起。我国是农业大国，现阶段土地仍是农民的一切，土地流转仍是农民实现经济发展的重要途径，且长期稳定持续推进的重要措施。因此，要遵循土地流转的初衷，带动农村经济发展，恪守耕地红线，保护土地性质。
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