摘要
耕地是人们生存与发展的基础，因而耕地生产出的物质条件能够满足人们对于生存的需要。同时对耕地进行开 发利用也能够满足发展的需求。但是,随着经济社会的发展,耕地资源与经济社会发展之间渐渐形成了一种紧密相连 的关系,而城镇发展向外扩延也导致了占用耕地的面积日益增加，粮食安全也变得越来越受人们的关注。怎样将农村 城镇化用地与耕地保护协调好已经成为了一大难题。本文以贵州省织金县为例，通过对织金县农村城镇化进程中耕 地保护存在的问题与原因进行分析，从而进一步提出相应的解决对策。
关键词：农村城镇化；耕地保护；织金县
Abstract
Cultivated land is the basis of people’s survival and development, so the material conditions produced by cultivated land can meet people’s needs for survival. At the same time, the development and utilization of cultivated land can also meet the needs of development. However, with the development of economy and society, a close relationship between cultivated land resources and economic and social development has gradually formed. The outward expansion of urban development has also led to the increasing area of cultivated land, and food security has become more and more concerned by people. How to coordinate the protection of rural urbanization land and cultivated land has become a major problem. Taking Zhijin County of Guizhou Province as an example, this paper analyzes the problems and causes of cultivated land protection in the process of rural urbanization in Zhijin County, and further puts forward the corresponding countermeasures.
Key words: Rural Urbanization；Farmland protection；Zhijin County
1 前言
在新的发展时期，耕地保护已经变得越来越重要，但如何去做好耕地保护也是比较困难的事情，因为耕地保护 不仅与经济发展存在着联系，同时它还涉及了很多复杂的问题。以前的做法已经不符合时代快速发展的要求了。现 在需要结合各个地区的实际情况，找到耕地减少的原因，从而提出有效的措施，达到耕地保护的目的。在前人的文 献和著作当中，都有对耕地保护的重要性和耕地流失的原因进行了深入的分析，并给出了许多耕地保护对策，但是 这些对策研究并不是很系统。所以本文希望在总结前人研究的基础上，结合自己的理解与分析，从而系统分析出织 金县农村城镇化进程中耕地保护出现的问题，并针对该问题提出相应的对策。
1 选题相关概念论述及其关系
1.1农村城镇化含义
城镇化是指随着社会与经济的快速发展， 城镇水平不断提高的一个过程。农村城镇化也就是农村慢慢发展为城 市的一个过程，主要表现为在发展的过程中农村人口不断向城市集中，从而导致城镇人口增加；同时在城镇化发展 的过程中，因为城市要发展，那么就会扩大城市的规模来满足发展的需求，这就需要一定的地域作为支撑来进行发 展；同时城市用地规模也会增加，在这个过程中，城镇基础设施的完善程度也会随着城镇化的提高而提高；城镇化 带来的变化和发展会导致农业人口的减少，与此同时工业与服务业人口会增加，生产方式变得更加规范化，生活方 式也会向多元化发展。当然也有学者从不同方面对城镇化进行了解释。在李德华的《城市规划原理》一书中将城镇 化的内容表述为以下内容，具体包括以下三个方面。第一个方面就是人口职业的变化，人们从原来的农业人口转变 成了工人，也就是非农业人口。第二个方面是产业结构转型。产业发展转变成为以二三产业发展为主。第三方面就 是土地用途的变化和区域空间的变化。原来的农业用地不在进行种植，转换成为了非农业用地，用来建设基础设施 或工厂；居住环境从相对分散转变为更集中的居住形式。这是该学者对农村城镇化的解释。同时在城镇化中城市土 地利用对于农村来说是相对集中，且人口密度比较高的，这就有利于建设完整的基础设施；同时可以有更多的文化 设施，这与农村地区的生活质量相比有了很大改善。
结合以上其他学者对农村城镇化概念的解释，概括出自己对农村城镇化的理解是指在经济快速发展的过程中， 城市中的就业岗位增加，吸引农村大量人口向城镇聚集，这就会导致城镇人口增加，并促进城镇规模不断扩大，开 始对农村的土地进行开发利用，以满足城市建设所需用地，从而使农村发展为城市的过程。它是农村发展的一个重 要过程，也是农村向现代文明城市转型的必然结果。
1.2耕地保护含义
耕地是指种植农作物的土地，它是所有生产和生活的物质基础，是农业和农村可持续发展的重要物质条件。所 以保护好耕地是非常重要的，保护好耕地就能够解决人们吃饭的问题，保障好粮食安全；粮食安全得到了保护那么 社会也必然会稳定发展， 所以耕地保护是非常重要的。而耕地保护是指运用运用政治、经济、法律、行政、技术等 多种手段或采取各类整治，来保护耕地的数量、质量和生态环境等，满足社会发展对耕地的需求。随着现代社会经 济的快速发展和管理工作的不断深入，耕地保护也要从综合的角度来进行，也就是要做到保护数量，保护质量和保 护生态环境三者的并重；这样做不仅能维持一定的耕地数量同时还能保障耕地生产的能力，并在保持耕地的质量上 促进生态环境的发展。所以在对耕地进行开发与利用的同时，不仅要保护好耕地，还要保证耕地的数量与质量。 (三)农村城镇化与耕地保护的关系
城镇的建设和发展需要一定土地作为支撑，因为在城镇建设的过程中城市要扩大建设，这就不可避免需要土地 作为基础支撑，所以农村城镇化的发展就会不可避免的使耕地被占用。因而两者也存在着一种关系，也就是农村城 镇化与耕地保护之间存在矛盾的对立关系。因为城市的扩张是以扩大土地面积发展为途径的，在这个过程中城市的 发展就会向周边地区进行扩展，从而占用耕地，导致耕地数量减少与质量下降，而耕地质量下降后，耕地的产出量也会受到影响，从而导致吃饭和建设之间产生尖锐的矛盾。但城市自身也是集约化的空间组织形式，因为在城镇中 人均占地面积是要小于农村的，所以城镇化是有利于节约土地的，而在城镇化的过程中，农村中的农民会向城镇集 中，这就会造成城镇人口的增加，但是当农村人口减少以后，农村中的土地就会无人种植，这些土地就会被释放， 这个时候在将释放的土地进行集中整理，把这些释放的土地转化为耕地，那么就能在一定程度上减轻耕地的压力。
2 织金县农村城镇化过程中耕地现状
2.1织金县城镇化基本概况
织金县处于贵州省的西部、毕节地区的东南部。全县区域的总面积为2868平方公里。县城从建立至今已经有了几百年的历史。随着社会的快速发展,织金县的城镇面貌发生了巨大的改变，城镇化水平也得到了提高。[8]到2020 年末全县总人口为108.62万人,其中非农业人口44700万人,占总人口的4.12%,人口密度为379人平方公里,人均土地面 积是0.26公顷。 根据第七次人口普查，织金县常住人口数为815661人。全县常住人口与2010年第六次人口普查的 784119人相比，十年总共增加31542人，增长了4.02%，年平均增长率为0.40%。在全县常住人口中，居住在城镇的人 口为347931人，占42.66%；居住在乡村的人口为467730人，占57.34%。与2010年第六次全国人口普查相比，城镇人 口增加145488人，乡村人口减少113946人，城镇人口比重提高了16.84个百分点。 随着城镇化水平不断提高。[9]城 镇化率为47.23%。
2.2织金县农村城镇化过程中耕地面积变化状况
贵州省织金县受到特殊地理条件的限制，导致其耕地质量水平是总体较低的。织金县纬度低，海拔高，土地结 构主要是旱地多水田少，以旱地为主，农业条件差，其中耕地大多数都是坡耕地，平地的数量较少。除此之外，该 县的石漠化现象严重，土地开发也存在一定的困难。
在织金县第二次土地调查规划转换成果，2009年全县土地总面积为286525.78公顷，其中：农用地面积为 248717.14公顷，占土地总面积的86.80%；建设用地面积为6746.88公顷，占土地总面积的2.36%；其地土地面积为 31061.76公顷，占土地总面积的10.84%。
在农用地中包括了耕地，园地，林地，牧地四种，面积分别为耕地104848.69公顷，占农用地面积的42.16%；园 地298.38 公顷，占农用地面积的0.12%。林地124589.48公顷，占农用地面积的50.09%；牧草地1211.94公顷，占农 用地面积的0.49%；其他农用地17768.65公顷，占农用地面积的7.14%。
在建设用地中包括了城乡建设用地，交通水利用地，其他建设用地三种，其中城乡建设用地面积为6067.64公 顷，占建设用地总面积的89.93%；交通水利用地面积为587.71公顷，占建设用地总面积的8.71%； 其他建设用地面积 为91.53公顷，占建设用地总面积的1.36%。[10]
根据织金县第三次全国国土调查主要数据公报可知，以2019年12月31日为标准时点汇总数据。耕地变化为82957.33公顷。其中，水田4793.97公顷，占5.78%；水浇地213.67公顷，占0.26%；旱地77949.69公顷，占93.96%。 织金县33个乡镇街道中，金龙乡、猫场镇耕地面积较大，占织金县耕地的11.86%。[11]
经过以上的数据比较可以看出总体面积发生了变化，其中耕地的数量也在不断减少。耕地减少很大一部分原因 都是因为农村城镇化的发展；因为在织金县农村城镇化过程中，建设各种基础设施就需要大量的土地，这就会发生 占用土地的情况，导致建设用地的增加，同时发展迅速所产生的用地结构、布局的不合理，会导致土地资源浪费和 低效利用等其他一系列问题，这些对织金县耕地保护来说都是一个很大的威胁。
2.3耕地面积变化其他状况
在织金县发展的过程当中，由于城镇化进程的发展，织金县农村的年轻人大量向城镇涌入，致使农村劳动力减 少，使得农村当中只剩下大量的老年人与留守儿童，由于留下的群体年龄较大，无法继续对土地进行耕种，只能耕 种少量的土地。同时，还有人们不愿意耕种土地是因为随着种地所需要的化肥和农药都在涨价，把所有的成本都除 去以后，种地的粮食所剩下来的钱已经不多。有的时候再加上天气影响以及病虫害的话，还会有颗粒无收的状况发 生。如果去外面发展的话，最起码每个月的工资是稳定的，一个月的工资有的时候都够农民种一年地所获得的总收入了。所以土地种植所获得的经济收入已经不能满足农民的物质生活需要了；而这就会导致耕地的荒芜，使得耕地 质量下降，如果一段时间内不对耕地进行松土种植，就会导致土质硬化、土地养分流失和农田耕作能力的降低，从 而会使耕地由肥沃的土地慢慢变为不可耕种的荒地，导致耕地的减少。
除此之外，在织金县农村城镇化的进程中，农民对土地的不合理使用也会导致耕地的减少，因为一些农民会将耕地用来建设成商铺、房屋、养殖场等，其中尤其是用来建造成居住房屋比较普遍。通过调查发现在2020年3月与8 月，就存在村民占用永久性基本农田面积来建设养殖场与房屋的案例发生。这都是因为农民对土地所有权与使用权 认识不当导致的，除此之外还有一个原因是农民对法律认识不足对耕地造成了占用。同时在近几年织金县的快速发 展中，农村城镇化进程加快，城市发展向外扩延，对各个乡村进行开发建设，在农村进行各种工厂建设，占用了耕地，例如在距离县城较近绮陌乡建立了的服装工厂、电子工厂、冷冻厂等，在三甲乡建立了客运站、工业园、公立 学校、私立学校等，这些工厂与学校的建立都需要占用一定的耕地，这些因素也在一定程度上导致了耕地的减少。
除了以上因素会造成耕地数量的减少以外，还有自然灾害也会导致耕地数量的减少，因为织金县本来就是一个 石漠化比较严重的县城，石漠化情况一旦发生，土地的产出就会变少，甚至不能够在进行种植，从而对我们的生产 与生活造成多方面的影响，同时随着植物减少和石漠化越来越严重，土壤的各方面条件会变得越来越差，例如土 层，土壤结构，土壤等都会变得越来越差；而这些情况发生就会导致耕地产出与可耕地面积的减少。
3织金县农村城镇化过程中耕地保护出现的问题分析
3.1不合理开发过度
随着农村人口不断向城镇涌入，在增加了原来城镇人口密度的同时，也促进城镇开始向外扩展，就导致了部分 耕地被占用。同时城镇化发展的过程中，一开始发展没有结合当地实际情况来制定城市化政策，只是通过城镇人口 的增加来进行发展，可结果却并没有达到预期；还造成土地资源的浪费。还有些农村在城镇化发展的过程中没有考 虑到与周边其他农村的联系，因而导致与周围地区之间结构相同、重复建设的情况发生，造成土地、人力、物力、 财力等多种资源的浪费。通过调查发现在织金县陡岩村中有将一部分耕地进行了大棚蔬菜的种植，但从建立到至今 已有四年左右的时间，这段时间中建立的大棚并未被利用来进行种植生产，反而是将大棚闲置，这就造成了土地资 源的占用与浪费。并且在扩大城市发展规模的过程中，大量占用城市四周的优质农田、菜地和果园。在织金县城中 的平远古镇，它是最近两年才修建而成的，但是这里原来并不是古镇，而是一个具有泉水、小型湖泊与耕地相结合 的小乡村，但随着织金县城的发展，织金县开始发展旅游业，对部分地区进行开发，其中就有开发河滩，建造古镇 等，从而不可避免的占用了耕地。同时不少地方为了能够成为开发区不断占用耕地，可是由于资金不足，只占用土 地却不建设，造成大量的农田荒废，产生了土地的过度开发又不能转变为人造资本，导致了比农业生产更低的资源 使用效率。
3.2人们对于耕地保护意识的认知不够全面
农村城镇化过程中，乡镇的企业迅速发展起来，但企业所排放的废水、废气、废渣却对周边的生态环境产生了 负面的影响，对耕地造成了污染。而我国生态环保工作处于起步阶段，许多人对环境保护尤其是农业生态环境没有 深刻的认识，因此才导致了耕地被污染，没有得到保护。这是由于乡镇企业在建设后没有完善的环保设施；因为乡 镇企业规模并不大，经济效益并不好，没有充足的资金来治理废水、废气、废渣的污染。在织金县乡镇中建立的工 厂就存在着这种情况，排污的管道建立在了河道两旁，排出的污水直接流入河水中，不仅污染了河水，还影响到了 河岸两旁的耕地，原本清澈的河水现在也变得浑浊。原来的河道两旁长满了绿柳甚至会有人使用河中的水，现在只 能看到几棵熙熙攘攘的小树，也没有人再去用河水进行清洗了。其中的服装厂距离河道最近，厂内废水也是直接排 入了河道，不仅污染了河水，还对河道两旁的土地产生了影响，同时因为该服装厂规模较小，经济情况也并不好， 还经常发生拖欠员工工资的情况，所以对于排出的废水更是没有充足的资金来进行处理。除了没有足够的资金来处 理废水以外，乡镇企业不愿意去完善环保设施还可能因为地方财政与税收部门不同意将企业的环保费用加入成本当中，这就会导致乡镇企业做不到回收环保投资，从而没有完善环保设施。并且基层领导在保护生态与企业经济发展之间大多都会去选择发展，不会去过多顾及生态环境的保护，而这就会加剧乡镇企业在发展中对三废的排放习惯。导致耕地受到严重的污染。
还有环保监督管理力量薄弱，难以对乡镇企业做到有效的监督与管理。因为在农村中乡镇企业的分布并不集中，有着一定的距离，这就很难对它们所产生的污染进行管理。除了上面因素外，还有环保资金投入不足也是导致生态环境不断恶化的因素。以及存在农民权益没有得到很好保护；从而导致在耕地保护过程中农民的主动积极性不高，认为耕地保护与自己无关。
3.3农村城镇化发展与耕地保护没有相协调
城镇的建设与发展主要是依靠占用面积的扩张和城镇人口的增加来实现的，但是在发展过程中出现的发展规划 和布局的不合理就会导致周边大量的耕地资源被占用，从而导致耕地的总量发生减少。因此在人们的观念中都普遍 认为城镇化的发展就会占用耕地，导致耕地数量的减少，耕地环境被破坏，对耕地保护造成很多阻碍。但是事实上 造成的大多数阻碍都是由于城镇发展规划与布局的不合理而导致的。并且，城镇化发展并不是只会对耕地保护产生 不利影响，城镇化发展也有利于促进耕地保护，[12]两者之间是一种对立统一的关系。因为在农村中我们可以很清 楚的看到每一家居住的环境面积相比于城市的居住面积是比较大的；所以在农村，人口的平均占地面积是高于城镇 的。而在农村城镇化的进程中，农村人口会向城市集中，其中城市人口平均利用土地面积又小于农村，这就可以在 一定程度上促进土地的利用效率变高。同时将乱占用耕地的行为进行纠正，在城镇发展中合理的占用适量的耕地， 协调好农村城镇化与耕地保护的关系，也会促进土地资源的集约利用，对耕地保护产生积极的作用。
4织金县农村城镇化过程中耕地保护问题的对策
4.1拓展耕地保护理念
首先，要明确耕地保护的目的。耕地是粮食安全的载体。从我国的人口与环境来看，耕地不仅是人们生存发展 的基本，同时也是社会稳定发展的保障， 而耕地保护更是对自然环境的建设发挥着重要作用，同时耕地保护还与我 国经济社会的可持续发展息息相关。 所以，耕地保护的目的就是实现粮食安全、社会稳定和社会的可持续发展。
其次，树立耕地保护的整体观念。耕地与我们生活中的方方面面都存在着联系，在发展当中，我们不能因为耕 地保护而阻碍整个土地的优化配置，限制经济的发展，也不能去模仿别的地区发展模式来发展经济，导致耕地资源 的占用。所以我们就需要做到以保障一定耕地为前提条件，加强规划，通过多种手段对耕地进行管理保护。除了要 保证耕地的数量之外，还需要保证耕地的质量。因为从本质上来说，进行耕地保护就是为了保证粮食安全，保证有 足够的食物来满足人口的增长，解决好吃饭的问题，换言之也就是保护耕地所特有的生产。所以不仅要保证耕地的 数量同时也要保持耕地的质量，在发展中稳定扩大耕地数量并不断提高优化耕地的产出水平，从而做到耕地的保 护。但是根据织金县的耕地情况来看，由于该县耕地的整体质量水平相对较低，且耕地当中大多数是坡耕地，加之 耕地非农化的必然趋势，所以耕地数量相对较少，因此通过在保障原有耕地数量的基础上提高耕地质量来保护耕地 可能是更符合实际的一种选择。
最后，需要加强人们对耕地的保护观念，唤醒人们对土地问题的紧迫感。因此可以在特定时间通过宣传活动， 进行口头讲说，版画宣传，形象教育，视频播放等多种形式科普耕地资源知识，提高人们对耕地保护的认识。也可 以在乡间小路、广场等的公共场合张贴与耕地保护相关的标语，营造出一种渲染的氛围，进一步加强人们的耕地保 护意识。还可以通过举办耕地保护知识培训班，重点培训农村干部人员。
4.2加强耕地保护制度，普及农民的法律知识，改善耕地的环境
加强控制将耕地变为建设用地，保障耕地的基础数量，增加更多数量， 同时要严格执行对耕地占用多少就要补 多少的占补平衡制度，[14]保证耕地的数量。还要合理安排各类用地，加强土地的节约集约利用，并积极向社会公 开相关信息，积极回答社会的疑问，接受社会的监督。
对土地的利用进行严格的划分，确定好每个区域土地的用途，对于耕地地区实施严格的保护，尤其是对于基本 农田的保护；并从保护耕地，环境以及提升土地利用率的角度出发，对在发展中出现的耕地被破坏，土地被闲置与 废弃的行为进行治理，制定限制措施。面对违反土地使用权管理的行为进行相应的处罚，并承担相应的法律责任。 同时要充分利用科学技术手段对耕地检测水平进行加强，从而做到实时掌握耕地利用的变化情况，做到及时协调和 处理耕地保护的相关问题。
在农村城镇化发展过程中出现的人们占用耕地进行房屋建设的问题就需要加强人们的法制教育，这是存在巨大 助力与困难的；因为对于占用耕地进行房屋建设的对象大多是农民，而农民的文化素质又较低，思想观念相对保守；所以农民对于法律的了解并不多，而对于耕地保护的法律了解更是少之又少。所以，就需要开展有针对性的法 律宣传与咨询服务，以多种方式提高农民的法律意识，这对于农村城镇化过程中耕地的保护是有利的。同时也要加强土地执法的监督，加大对土地进行违法行为的处罚，切实落实新的土地管理体制，才能为耕地保护提供有力的保 障，更好的做到保护耕地。
控制环境的污染，改善耕地资源的环境。对乡镇企业污染进行治理，加强发展生产中的环境监控，在治理老污染源严重的同时，也要防止新污染源的出现，对企业工业生产的内外环境进行严格监控与治理；针对自主治理污染 能力较弱的乡镇企业，要重点进行关注，从而提高其治理能力；同时对于乡镇企业的建设布局要相对集中，这样也 有利于对排出的污染物进行集中处理，并防止城市污染向农村环境扩散；同时在对耕地进行种植时要科学合理的使 用化肥、农药、农用塑料薄膜等化学物质，以高效、低毒、低残留的农药代替对耕地有高危害的农药生产，对耕地 环境做到少公害的目的；保护耕地的环境，从而减少农业自身污染。广泛运用科学技术推行集约高效生态农业，提 高耕地生产率，优化环境。此外，还需要对土地发生的水土流失和荒漠化进行治理，改善耕地的环境，从而实现对 耕地的保护。
4.3推进土地节约与集约利用
在农村城镇化的发展过程中，要严格控制好建设用地的数量，合理安排好新增加的建设用地，保障好重大基础 建设用地，限制污染严重和资源消耗较大的落后产业用地。加强对城镇地区零散土地的整合与管理，将闲置的、空 闲的和未利用的土地整合并加以利用；加强土地评估和后续监管，提高工业园区土地集约利用水平。
根据当地耕地的具体情况，制定适合当地耕地保护的措施。扩大新的建设用地空间。在不破坏自然环境的前提下，根据织金县发展的现实情况和自然条件，科学合理地开发利用荒坡、荒山和废弃地；并鼓励企业建设与项目建 设优先利用未利用的土地和荒地。
整理并规划好农村的建设用地，引导农民将住房进行集中建设；政府要对农村宅基地进行严格的管理，控制好宅基地的分配。禁止人们占用耕地来建设房屋，对于农民的住房需求可以利用村中未利用地的或闲置的土地来进行 满足；同时可以将村中未利用的土地进行合理转让，使土地利用得到提高，从而推动建设用地的管理。在加强对农民意愿重视的同时也要保护好农民的权益，根据当地的具体情况来加强对闲置土地的管理，促进建设用地的规范。
5. 结论
农村城镇化是社会发展的重要标志，而耕地作为人们生存生活必不可少的依托，这就显现出了耕地的重要性。 但随着农村城镇化的发展，人口的日益增加的同时，人均耕地也在不断减少，人口、耕地、粮食之间的矛盾必须要 重视起来。所以保护好耕地，就必须解决农村城镇化进程中耕地开发、利用和保护中存在的问题；提高人们的耕地 保护意识，实现全社会都参与到耕地保护中来，确保耕地安全，改善耕地环境，提高土地节约与集约利用。提出更 有利于耕地保护的管理措施。最终实现土地可持续利用和城镇化与耕地保护的双赢，促进社会经济的持续稳定发展。
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