摘 要
数据是人类社会生产生活的产物，人与人之间的关系通过数据表现出来。大数据源于数据，承载的是人与人之间的社会关系，本质而言是一种生产关系。大数据和政府治理能力的现代化是相辅相成又互相促进不断融合发展的，具有内在的统一性和趋向性。政府治理能力现代化面临各种问题与挑战，如大数据思维理念缺乏、治理体系尚未彻底数字化、数据垄断导致治理“中梗阻”、数据安全风险。树立大数据治理的思维理念、加强政务大数据开放平台建设、建设整体性的大数据治理机制、完善大数据信息安全的法律法规是推动政府治理能力现代化的有效措施。政府治理主体多元化、治理目标精准化、治理决策科学化和智能化、治理过程民主化和协同化是大数据推进治理能力现代化的未来趋势。大数据将取代石油成为新一代的增长动力，不断推进治理能力现代化迈上新台阶。
关键词：大数据；政府治理能力；现代化
一、引言
2015年8月，国务院印发促进大数据发展行动纲要，纲要结合我国互联网、移动互联网的用户规模、丰富的数据资源和应用市场优势以及大数据部分关键技术的突破等自身条件和全球大数据发展和应用的趋势，指出了全面推进大数据发展和应用，推动政府治理能力现代化的重要意义。“2020年4月，数据要素被中共中央、国务院写入构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见之中，自此数据和土地、劳动力、资本、技术要素一道成为完善要素市场化配置的重要因素”。由此可见，作为信息技术、服务业态的大数据更是一种思维、资源、能力和重要的生产要素，将为政府治理提供可操作性的技术支持和路径选择，为政府实现治理现代化创造了绝佳的机遇和良好的条件。因此，基于大数据的政府治理能力现代化研究，就不仅有着深刻的理论意义，而且有着重大的实践意义。
二、相关概念的内涵
（一）大数据相关概念的界定
大数据并无明确的概念进行界定，在产生之初主要指的是数据信息的数量太大，难以在短时间内通过常规的软件工具对其进行有效的抓取、管理和处理的数据集合。随着网络信息技术的不断发展，人类社会产生的数据信息量呈几何级数增长的态势，进而催生了大数据的概念。《大数据时代》指出，大数据对人类社会的发展具有重要作用，对人们认知和创新具有重要的支撑和推动作用，同时，大数据也对当前的市场和社会管理形态产生了广泛而深刻的影响。
（二）政府治理的概念及其内涵
政府治理一词在我国的环境下有其特定含义，也就是政府治理需要从我国的国情出发，与国家具体的实际情况相适应。从狭义上来说，“作为治理主体的政府开展的对社会、市场以及政府自身的各种治理活动就是政府治理”。从这一定义可以看出，所谓政府治理依然没有远离治理的本质，只不过是政府充当了治理主体的角色而已。基于我国的国情以及我党的宗旨，政府治理是通过履行政府的职责，为社会提供基本的公共服务，维持社会的正常运行，最大程度上保障广大人民群众的利益。
三、大数据时代地方政府治理能力面临的挑战
（一）政府治理现状缺乏大数据思维理念
“大数据思维是一种整体性思维、相关性思维、容错性思维与智能思维，能够在社会生活的各个领域内表现出它的重要价值和创造性”。从政府治理角度而言，大数据价值性高资源禀赋强，可以作为治理能力现代化进程中大加利用的“财富”，大数据既能辅助决策，又可以加强治理，在提升政府治理能力现代化的进程中发挥着不可或缺的作用。可以说，树立大数据治理的思维理念是政府顺应时代潮流、与时俱进的必然选择。但是，照目前的情况来看，这显然还没有引起足够的重视，政府治理能力的提升也因此受阻严重。例如，因为没有认识到数据的重要价值，对数据的认同和使用程度不高，缺乏收集数据、分析数据和使用数据的意识，缺乏用数据治理与服务的素养。政府治理思维方式多是抽样调查，对数据的收集和使用，仅仅停留在抽样、采样的“样本数据”上，没有把原始数据的重要性和真实价值充分挖掘到位，这就容易以偏概全，无法窥见事物的真实面貌，治理效能自然大打折扣。政府治理缺乏大数据的思维理念，严重制约着政府治理能力的提升。
（二）政府治理体系尚未彻底数字化
我国数字化转型起步较晚，据《省级政府和重点城市一体化政务服务能力（政务服务“好差评”）调查评估报告（2021）》数据显示，全国一体化政务服务能力总体指数大幅提高，指数为“非常高”的地区从2016年的3个增加到8个。尽管如此，当前我国政府治理体系数字化之路依然任重道远。目前，全国一体化政务服务平台全面实现一网通办和异地可办尚未完全实现，部门本位主义所导致的信息系统建设“重复投资、条块分割、烟囱林立”等问题依然存在。比如，不同类型的服务异构系统只在国家层面或者省部级层面垂直专用网络中进行，造成了数据资源的重复收集和共享效率的低下；技术层面和机制层面不同频导致多系统重复录入、多端口多头录入问题明显；因相对应的行政层级资源、权力及影响力配置的失衡，缺乏统筹协调的专门化管理机构和关键人才以及法制保障，从而造成利益壁垒，导致部门信息隔离和边界冲突。以上种种问题的存在，一定程度上反映出数字政府建设碎片化和监管体系不健全的短板，治理体系数字化水平尚有较大提升空间。
（三）数据垄断导致治理“中梗阻”
从政府治理角度而言，“数据垄断主要是指各部门从自身利益出发，故意阻碍数据开放和共享的破坏性行为”。造成数据垄断的原因主要有主客观两方面的因素，主观因素方面主要是政府各部门出于利益考虑，摆脱不了小农心理作祟的思想包袱。有些政府部门认为数据一经开放共享，与其它部门互通有无后，自己的权力和地位将受到挑战，本着部门利益至上的原则，始终将权力意识凌驾于服务意识之上，缺乏化危为机的动力和勇气。于是，政府各部门之间不敢开放更不愿共享各自的数据资源，动辄就拿“信息涉密”、“经请示领导不允许共享”等借口敷衍塞责。如此一来，许多有价值的信息只能继续“沉睡”，导致数据被束之高阁无法形成合力，一个个“信息孤岛”由此形成。这不仅让政府各部门之间沟通协作能力下降、管理成本增加，而且严重阻碍了数据在政府治理过程中价值的真正发挥。客观因素方面主要是由于技术的限制，使得现有技术无法实现政府各部门间数据的整合和协同应用，与主观因素的无意愿无胆量开放共享不同，这可以说是无能力开放共享。即使开放和共享数据，因为之前各自对数据的采集、存储、管理、分析标准做不到完全一致或统一，信息杂乱无章壁垒叠生，利用成本“高不可攀”，数据自由流通和开放成为不可能，治理受到阻碍也是在所难免的事。
（四）政府治理面临数据安全问题
首先是个人隐私暴露与信息安全问题。随着信息技术的不断发展，我们每个人已经被高度数字化，个人日常行为产生大量的活动信息通过手机、电脑等被各种终端记录下来并储存。这些数据蕴含着个人的兴趣爱好、行为习惯等，据此几乎可以构建一个人的“社会肖像”。然而，作为数据生产者的个人难以掌握自身数据的流转轨迹，数据泄露后无法第一时间获知，甚至个人信息被用于精准营销、诈骗时，自己却浑然不知。例如，前些年，新闻报道了山东女大学生徐玉玉被电话诈骗，报警后猝死，让人痛心疾首。究其原因，就是徐玉玉准确的录取信息、手机号码等个人信息被窃取、贩卖，让诈骗分子能够实施精准诈骗。其次是国家长治久安与信息安全问题。大数据中不仅包括企业和个人信息，还包括可能直接影响国家安全的重要数据，这些数据与国家安全休戚相关。在庞大的数据存储容量面前，数据的安全性的保护越来越困难，尤其是在信息技术特别发达的今天，黑客攻击的手段越来越多，且越来越难被察觉，这将会对政府及社会的秩序形成非常大的破坏。例如，2021年5月7日，美国科洛尼尔管道运输公司遭黑客攻击，输油管线被迫关停，美国部分地区因此进入紧急状态。还有近期俄乌冲突期间，“匿名者”黑客组织对俄发起的“网络战争”，网络宣战致使俄乌冲突局势紧张，硝烟弥漫整个网络空间。
四、大数据时代地方政府治理能力优化措施探析
大数据为政府治理现代化创造了新的发展契机，当前，大数据已成为政府治理能力现代化不可或缺的关键力量。针对前章提到的政府治理缺乏大数据思维理念、政府治理体系尚未彻底数字化、数据垄断导致治理“中梗阻”和政府治理面临数据安全问题，本章将思考对应措施一一给出相关建议。
（一）树立大数据治理的思维理念
首先，树立全局思维。在政府治理中，要以大数据为依托，强化顶层设计，统筹规划，谋篇布局。擅用大数据解决信息共享不充分、沟通配合不顺畅、数据建设老重复等突出问题，打破中央和地方以及政府各部门之间各自为政制造的信息藩篱，形成有效的信息沟通机制，使不同的部门能够进行及时、高效的协调、统一，最大限度实现数据的有效共享和利用，尽最大可能降低内部损耗，努力用最小的摩擦代价实现最大的治理效果，构建“全局一盘棋，上下齐发力”、左右协调、内外联动的政府治理新格局。
其次，树立关联思维。在大数据时代，政府治理面临的是不断涌现的海量数据，治理呈现出新情况新问题。比如说，海量数据的涌现增加了数据的混杂性和不确定性，仅靠因果分析已不现实也几乎难以及时完成，所以政府治理必须要有关联性思维，适时放下以往对因果思维的执念，避免陷进“剪不断、理还乱”的泥沼。因此，政府治理需打破以往的因果惯性思维方式，树立大数据治理的思维理念，从注重研究“为什么”转变为研究“是什么”，对海量数据进行分类、分析和处理，了解数据变动所体现的各因素的联系与发展趋向，从而掌握这些因素的发展和演变规律与特征，更好的为政府治理能力现代化服务。
最后，树立智慧思维。当今世界，信息技术更新迭代频繁，尤其是以大数据为基础的人工智能的发展，促使数据的处理和使用日益迈向自动化的智能时代，由自然思维向智慧化思维转向的趋势明显加强。基于此，大数据也就拥有了和人类相似的智慧思维，预测未来便是一件可以办到的事情。通过处理不计其数的数据，不仅可以改变社会诸多领域“不可治理”的状况，也可以为各类人群提供精细化、差别化、个性化的公共服务，还可以提高政府的危机应对能力以及风险防控意识，使政府治理更加高效和智慧，进一步提高以人民为中心的服务型政府建设水平。
（二）加强政务大数据开放平台建设
首先，政务大数据开放平台的建设离不开经费支持。资金是一切社会活动开展的物质保障，政务大数据开放平台建设资金的注入成为硬性需求。所以，各级各部门要未雨绸缪，提前规划，既可以考虑财政预算的全额投入，也可以考虑政策的倾斜扶持。总之，要确保合理安排，专款专用，保障到位。只有平台建设、应用对接、日常运营和技术维护等有了经费保障，才能确保平台健康可持续发展。其次，政务大数据开放平台的建设离不开技术支撑和专业人员的服务保障。因此，要从算力、算法、存储、网络等维度加强技术难题攻关，优化升级平台的服务功能。同时，加强对专业人员的技术指导和业务培训，通过“请进来，送出去”的交流学习机制，不断提高专业人员的思想认识水平和专业知识经验，形成配备合理、稳定可持续的运营保障力量，拓展工作思路，创新运营服务模式，以期为用户提供有温度人性化的公共服务。再次，政务大数据开放平台的建设离不开宣传推广和实践应用。只有前期宣传到位，提升公众知晓度，才能更好的实践和推广应用，以便优化服务内容，提升服务能力和水平。
（三）建设整体性的大数据治理机制
首先，形成多方参与、协同共治、互相赋能的治理主体机制。大数据时代，数据信息的多样性和复杂性程度随着社会的发展不断提升，碎片化问题加剧，作为社会治理核心主体的政府无法面面俱到，难免力不从心。因而，就需要多方参与其中协同解决问题，推动政府治理向整体治理方向发展，使各主体充分发挥各自优势，达到协同共助互相赋能，实现多元主体治理最优化价值最大化。其次，共享数据，开放壁垒。“开放和共享是大数据的本质特征，是大数据战略实施的基本要求”。“数据开放共享，不仅是政府转型的内在需求及强力驱动，更是推进政府治理体系与治理能力现代化的必由之路”。一是要畅通妨碍数据流通的渠道，拆除层级和部门之间的障碍壁垒，进一步推进建设完备统一的政务数据信息平台，使数据能够自由流通和分享。运用统一的政务信息处理平台，整合主客观原因导致分级分类的数据，加强相互之间的业务协同，打破数据孤岛，实现数据共享融合，形成跨层级跨部门的数据共享机制。二是要构建开放共享的数据标准规范化体系。为了提升数据的使用率和有效性，政府需要对开放共享的数据标准进行统一，只有这样，政府各部门才能以统一的标准存储和共享数据，也才能实现各部门之间数据的互联互通和信息资源的有效整合与利用，从而发挥出数据最大的价值实现社会效益的最大化。最后,加强数据信息开放力度，建立数据开放共享的监督体系。以“公开为常态，不公开为例外”为原则，让权力在阳光下运行，防止数据霸权，压缩权力寻租空间。
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