摘 要
目前我国人口老龄化日益高涨，养老服务的需求日益增多，在我国农村留守老年人占绝大多数。而城乡发展不均衡的问题，村里的青壮年大多外出务工，剩下的多数是留守老年人，除了完成农作外，他们还要负责照料自己和孙辈的生活起居，疾病就医以及精神慰藉等，他们承受着身体与精神的双重压力。他们一边忍受着与子女间距离分隔所带来的亲情孤独，一边承担着农业生产和照顾孙辈的重任，承受着身体与精神的双重压力。为了缓解和解决农村养老问题，政府也出台多项关于养老服务的政策，从供给侧入手，改变服务投资投入方式，提高服务资源利用，提升农村留守老人的生活质量。同时，在党的十八大四中全会提出的依法治国理念，给政策法律化带来强大的理论支持和实践指导。
关键词:农村养老；服务水平；养老服务政策;政策法律化;路劲选择
1 前言
农村养老服务问题是如今国内面临的一个重大的社会问题。随着我国老龄化人口数目日益庞大，传统的农村居家养老模式将受极大挑战，这不利于老人安享晚年，如何让农村老人走出这一困境，探求农村养老服务方向，以成为政府将要面对的一大难题。在我国乡村振兴战略的背景下，养老服务怎样对应对日益增长的老龄化人群，保障广大农民利益，是我们面临的重要课题。
2 农村养老服务的概念
农村养老服务是国家多方面出资筹集为老年人提供经济帮助和服务，保障其基本生活的一项制度，它是农村养老模式发展的必然趋势，也是未来农村养老服务社会化的核心和基础。由政府、社会组织、企业等为老人提供的各种生活所需的服务。所以，为了更好的解决和满足农村老年人养老的实际服务需求，构建和完善养老服务体系，必须要走养老服务性政策法律化的道路。
3 农村养老服务面临的主要问题
老龄化问题是当下我国经济社会发展面临的重要问题。从城乡养老服务发展情况看，农村养老服务发展水平与 城市相较整体较为滞后，特别是农村养老服务设施薄弱，农村养老服务能力亟待加强。近年来，全国许多地方都在 积极探索提升农村养老服务，取得不错的成绩。但总体来；、看仍在不断摸索的初级阶段，还面临很多没有弄清楚 的问题和待解的难题。
3.1 设施薄弱，服务项目不足
农村的养老服务设施普遍存在硬件条件差，配套不足，服务项目单一的问题。当下，绝大多数乡镇敬老院、幸 福院等养老服务设施，是一些原有旧村部或宿舍或集体闲置房改造而来，基础设施薄弱，配套设施严重不足，多数 未取得养老机构设立许可，标准化、专业化运营水平有待提升。在服务内容上，受资金和人员素质限制，多以家政 服务等生活照料为主，在日常照料服务中，老年人的保健康复及精神慰藉等方面的服务不能及时到位。以至于一方 面，原有的农村养老院由于基础差，服务项目少缺乏吸引力，加之受传统观念影响，老年人入住的积极性并不高； 另一方面，随着老年人的增多，农村特困人员的养老服务需求又无法得到满足。
3.2 资金短缺，社会参与不足
养老事业投资大、风险高、回报周期长。需要政府的政策支持和引导。但从农村养老服务的发展情况看，普遍 存在资金短缺等问题，亟需吸引社会各方支持养老事业的发展。从对三明的调研情况看，财政投入明显不足，特别 是在床位运营补贴、一次性开办补助等方面往往是捉襟见肘。一些与村部同址建设的农村幸福院用房就十分紧张， 甚至有的村只在村委会加挂一块牌子，正常运行难以保障。而且社会参与明显不足，农村养老服务行业因投入大， 盈利空间小等特性，对于社会资本的吸引力较弱，民办的养老服务机构很难做大做强，大多农老年人收入低，其购 买能力弱；另外自费购买所需养老服务的理念尚未形成，即使住进了养老院，除了必要的床位费，其他费用也很难 主动去支出，社会资本就很难依靠其他服务获取收益，也就制约了其它服务的拓展。
3.3 规划不足、管理亟需规范
农村养老服务建设作为民生工程，各地在探索实践中，更多的是加大农村养老服务设施建设，只注重完成建设 指标任务，缺乏统筹专项布局规划，忽视了老年人居住分散，行动又不便，服务需求量少而多样的客观要求，以至 于一些乡镇敬老院建成后，无法运营，长期闲置“关蚊子”，造成资源浪费。而且目前政策体系主要侧重于养老机 构的规划用地、财税支持、队伍建设等方面，对农村养老服务的具体内容、标准、监管及服务质量等方面规章制度 还不完善。
3.4人才短缺，医养结合不足
农村老年人众多且自身经济状况差等，很难参照城市购买服务的办法。在大多乡村，老人们采取互相照顾、互 相提供服务的互助养老模式。这种模式，减少了运营成本。许多村的养老服务队伍基本由村干部、附近村民及志愿 者等兼职队伍组成。他们普遍缺乏护理知识和经验，易造成照料上的风险。在机构养老方式中，具备专业知识的护理人员极为匮乏。目前好多养老机构缺乏专业的养老服务人员，日常医疗服务由卫生院或乡村医生兼职承担，医养 结合明显不足。没有统一的组织学习培训，对养老护理和农村老人精神文化层面上缺乏服务意识；护理员的工资待 遇不高，社会地位不高，工作环境艰苦，人才流失率高，队伍极不稳定。
4 农村养老服务政策现状
目前我国以步入人口老龄化社会，随着经济体制改革，人们生活水平的不断提高，人们的生活不断发生变化。由于农村青壮年劳动力大量流出，使得广大农村留守老人家庭数量增加。因此，国家对老龄事业发展作出了重大决策，农村养老服务政策也根据国家整体政策逐渐展开。
4.1 农村养老服务体系建设的理念形成期
随着我国人口老龄化快速增涨，社会经济的不足，普惠养老、机构社区养老服务、医养结合等方面提出新的举措。要求在发展方向明确定位，服务内容上增添新举措，服务质量上提出新要求。通过完善农村基本养老、医疗保险制度，建立适度水平的城乡居民基本养老保险待遇，健全农村医疗服务体系，保障农村居民共享经济社会发展成果。所以，这时候对于农村服务的政策，主要还是以家庭养老为主，提倡走社会化养老服务道路。
4.2 农村养老服务体系建设的实践探索期
21世纪是人口老龄化的世纪，农村养老服务体系建设逐步从理念提出走向实践探索。农村人口老龄化所带来的问题，给社会文化和政治经济也带来一定的影响，和在医疗、经济、人口结构等给社会带来了空前的压力。我国目前农村养老也是以居家养老为主，居家养老成本低，减少养老院建设的费用,降低了政府对老龄化社会的成本。因此,以目前现状看,现阶段农村老年人的主要养老模式以居家养老为主。居家养老是当下社会最现实、最方便的养老方式。
4.3 养老服务体系建设的初步完成期
于2013年9月，国务院发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，要大力发展养老服务业，先要政府职能的转变，提升服务，提高服务效率；再次，在社会力量参与时，加强政策扶持，满足农村老年人的养老服务多样化、多层次需求；最后，积极探索并打造嵌入式、医养结合式等多元化养老模式。使得老年人的最基本养老需求得到满足。国家还要出台一些政策文件来作为指导和依据，主要以居家养老为主，社会机构养老为补充，满足农村养老服务多元化需求，坚持城区为主，城乡统筹。以此，完成我国的养老服务的初步建设。
5 我国农村养老服务政策存在的问题
目前我国养老服务对象定位不明确，农村集体发挥作用有限。在多数农村社区集体经济薄弱，这使得农村社区养老服务的供给效率较低。因此，养老服务需市场化，由于养老服务政策法律化程度不足，主要有以下几个方面：
5.1 养老服务机构市场准入门槛高
农村养老服务机构市场因为准入“门槛”所限，一些社会办农村养老机构却“名分”难求。没有合法的“名分”，没有单独的政策针对农村养老服务的办法。当地政府不敢送来，孤寡老人也不敢入院。目前有关养老机构准入建议放开养老服务市场，降低准入门槛，放宽外资准入，各养老机构共享政策待遇。2013年民政部出台的《养老机构设立许可法》。明确规定了设立条件和程序、监督管理等内容。设立养老机构的前置条件，需要通过多部门的审查、验收才能完成，当前，因为民政部门的指导意见没有强制力，一部门审批未通过，部分民营企业投资就不能正常进入养老服务市场。
5.2 农村长期养老护理保险没有单独的政策
农村长期护理保险政策比较单一，没有单独的政策，它是随着整体长期护理保险政策决定的，在我国农村地区老年人口占了绝大部分，护理需求数大，问题多，是当前政府需面临的难题。虽然政府出台许多推广长期护理保险政策，但发展缓慢。解决失能人员的生活照理，对老龄化社会可持发展极为必要。长期护理保险制度的建立。需要明确其主要任务，建全政策体系、完善服务制度管理，规范服务运行机制。政策的颁布主要是政策的同步和协调。目前我国根据实际情况构建和完善相关制度。在农村地区养老服务以居家养老为主，其他机构养老服务为补。根据农村养老情况，明确参保范围。而农村有一些比较特殊的老人，他们没有孩子，没有亲人，没有人抚养。针对这类人群选择适合的养老机构养老，可以上降低成本。而在我国农村地区养老机构多以敬老院的形式存在，没有正真意义上的养老服务机构。因此，农村长期护理机构的建设也应该考虑到政策支持问题。考虑农村老年人长期护理问题，农村医疗保健水平落后于城市，在长期护理服务需求要大于城市；资金的筹集问题，地方不同经济情况不同对待，又没有国家统一的标准，会带来劳动人员转移。
6 我国养老服务业政策法律化路径选择
政策法律化指在一定社会经济和法治的社会条件下，政策的制定和实施纳入法律化轨道，而法制化的建设是法治化战略的具体化表现，也就是将一个政党普遍遵守的规则上升到全国人民遵守的层面，将政党的政策以法律的形式加以固定。法律的固定更利于法制化的建设。由于我国的养老服务市场也全面开放，法制化的建设也开始运用到我国养老服务行业中去，让我国养老服务业的发展开始走向法制化的道路，所以，我们构建适合我国国情的养老服务法律体制的道路。
6.1 完善养老机构准入法律制度
随着我国养老服务机构准入制度的修改完善。根据养老服务机构的性质不同分别对待，设立公益性养老服务机构，促进农村养老服务法律化建设。通过对养老服务机构准入制度的修改，针对养老服务机构准入门槛高问题予以完善，解决好民政部门同意书与设立前置相关部门审批之间的矛盾。对农村养老服务机构设立的问题需要进行不同对待，修改后的设立条件仍然需要依据法律制度规范以及多个部门的审批。如要符合建筑法律制度、消防法律制度、无障碍设施法律制、防火规范、安全生产、医疗机构管理、食品安全等法律制度。就涉及到多个部门，一个部门条件不合格，其他部门都将不能继续办理。要求各地精心组织，做好规划，全面看推动建成更为完善养老服务法律化体系。加强对相关优惠政策的宣传，同时通过在网络平台公布有关信息，加强对养老行业准入、运营、管理、服务等各个环节的监督。建立准入制度，制定养老机构建设标准和服务规范，建立养老机构行业自律制度等，最大限度避免办理过程中出现的重复事项以及风险预防。
6.2 构建长期护理保险法律制度
随人口老龄化趋势愈发严重，目前我国医疗费用不断攀升以及传统家庭护理模式已经很难以满足老年人的护理需求，如何让失能老人更有尊严、更有体面的养老，成为我国丞需解决的社会问题。因此长期护理保险法律制度将成为我国未来立法计划的重要目标。近年来我国也开始出台一些优惠政策，将长期护理保险制度纳入社会保障体系当中，也在我国一些城市开展试点。当前社会保障制度不够完善，不足以满足大部分老年人护理需求，尤其是低收入老年人群，长期护理保障措施必须完备。完备保障措施。为长期护理保险法出台做好准备，根据城乡地区情况，做好人员调配，农村则在敬老院的基础上，增加自然村落组织为服务中心，提升养老服务业务。在构建老年长期护理保险法律制度基础上，完善我国的社会保障体系，使老有所养老有所护。加快长期护理保险法的立法进程，提升养老服务法律化层面，通过权力义务的设定，保护养老服务各方合法权益。同时考虑农村年人的保险费用资金筹措来源问题。
7 对策建议
农村养老服务发展情况，面临的问题，也是当下农村养老服务亟待解决的问题。这就要求我们要根据党的十九 大对养老工作提出的新部署和习近平总书记对养老工作提出的新要求，贯彻落实上级领导指示的养老服务的意见要 求，努力把农村的养老服务水平做得更好。
7.1 合理规划，整合资源和提高服务资源
坚持总体规划引领，强化空间规划保障。对于村里原有的基本的养老服务设施要合理布局，特别是农村闲置的 土地、房屋、学校等设施进行规划建设。加快建立区域性养老服务中心，即打造以中心乡镇为核心的配套设施齐全 的标准化乡镇敬老院，以中心乡镇辐射周边乡镇、村，避免发生养老机构资源浪费的现象。整合乡镇敬老院、农村 幸福院、村级卫生所、儿童福利之家等资源，形成“多院合一”的区域性的综合性养老服务机构，增强其他有关养 老设施的利用率。在优先保障特殊人群之外，可以把养老所的其他设施面向社会运营，调动了社会资本投资的积极 性，通过诸如购买服务、邻里互助、志愿服务等方式，吸引老人消费服务，使农村老人就近得到居家养老服务。
7.2 政策支持，吸引社会参与。
落实政策要求，以此为引，吸引和充分调动社会力量参与积极性。对于支持和帮助农村基本养老服务的社会组 织给予建设资金补助、运营经费奖补等，给予公建民营的农村养老服务单位税收减免、财政补助或补贴降低运营成 本等。鼓励社会组织及个人兴办农村幸福院、乡镇养老机构，重视养老服务在市场上的重要作用，指引服务单位或 组织更加注重老年人的实际需求和愿望，为农村养老服务注入活力，让有限的养老服务资源发挥更大的效用，提升 养老服务质量水平。加大政府购买力度，努力降低农村养老服务的需求方的医疗及护理成本。
7.3 质量建设，创新服务模式。
开展创新“医养结合”的服务模式，提升养老服务质量。加大对农村幸福院的建设力度，充分利用好资源，建 立具有农村特色、多功能于一体的幸福院，扩大农村养老服务设施，逐渐形成农村居家养老服务网。也可采取市场 化运作，由当地政府购买专业养老服务设施，通过“线上+线下”服务模式在基础条件较好的村落进行试点，逐步展 开。加快乡镇敬老院升级，将乡镇敬老院打造成区域性综合养老服务中心。同时，新农村建设要时刻关注，与乡镇 卫生院整合协作，拓展服务功能，创新工作思路，合理安排，探索出一套符合农村养老服务新模式。加快推进养老服务业供给，为农村老人提供高标准的管理，高效率服务。推动互助式养老，为老年人提供多样化的服务，提升养 老服务综合水平，在熟悉的地方、熟悉的环境全力提升老年人的健康获得感、幸福感。这不仅符合老人传统养老习 惯，还能降低成本，与当下我国社会经济发展水平相符的养老运营模式。
7.4 提升养老服务能力，推进深化医养结合发展。
通过签订协议加强养老机构与乡镇卫生院、村级卫生所的合作，推进走访巡诊、体检、保健、咨询等服务，给 老人提供高效、便捷的服务。 注重培养，打造“一专多能”应用型人才。鼓励高校设置养老服务的相关专业，将学 历教育、职业技能培训相结合，加快培养老年医学、康复、护营养等方面的专业人才。要强化培训，提高专业人员 的服务能力；加强引导，壮大养老从业人员的整体力量； 加大宣传，积极开展各种推介活动。利用媒介广泛宣传养 老机构和养老服务人员的前进事迹，树立养老行业先进典型，积极构建“养老、敬老、孝老”的社会氛围，同时也 要提高养老护理人员的工资待遇，吸引更多的年轻人参与到养老护理行业中去。树立养老新观念，推动养老服务人才队伍建设良性发展，从而推进养老服务进入规范化管理轨道。
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