摘要
基层服务型政府的建设对促进我国社会发展意义重大，是新时期我国政府发展的重要目标。本文就基层服务型政府的建设展开探讨，界定分析了基层服务型政府的概念、特点，并对相关的新公共管理理论、新公共服务理论、数字治理理论进行归纳，阐述了构建基层服务型政府的基本原则，并就我国基层服务型政府的主要问题和原因进行分析，认为服务意识需进一步加强、服务能力有限、服务评价考核体系不健全、服务资源分配不当、服务效率低下是阻碍我国基层服务型政府建设的主要问题；这些问题的成因在于物质基础较为薄弱、部分干部素质较低、传统考核模式影响过大、资源共享机制有待完善、对互联网+的应用有限。最后就服务型政府建设的思路及对策提出了增强基层资金投入、加强干部队伍素质建设、引入群众评价考核机制、合理分配政务资源、 加快建设政务“互联网+” 等建议。
关键词：服务型政府；服务能力；考核体系；资源分配
ABSTRACT
The construction of grassroots service-oriented government is of great significance to promote the social development of China and is an important goal of the development of our government in the new period. This paper discusses the construction of grassroots service-oriented government, Definine and analyzes the concept and characteristics of grassroots service-oriented government, And the relevant new public management theory, the new public service theory, the digital governance theory are summarized, It expounds the basic principles of building a grassroots service-oriented government, And to analyze the main problems and reasons of the grassroots service-oriented government in China, It is believed that the service consciousness needs to be further strengthened, the service capacity is limited, the service evaluation system is imperfect, the improper allocation of service resources and the low service efficiency are the main problems hindering the construction of grassroots service-oriented government in China; The causes of these problems lie in the weak material foundation, the low quality of some cadres, the excessive influence of the traditional assessment model, the resource sharing mechanism to be improved, and the limited application of Internet +. Finally, the ideas and countermeasures for the construction of service-oriented government are put forward, such as enhancing the investment of grassroots funds, strengthening the quality construction of cadres, introducing the mass evaluation and assessment mechanism, rationally allocating government resources, and speeding up the construction of “Internet +” for government affairs.
KEY WORDS： service-oriented government; service ability; assessment system; resource allocation
一、相关的基本概念
（一）基层服务型政府的概念
我国的行政划分大致分为中央政府和地方政府，地方政府又分为省、市、县、乡镇等等级，一般将县政府、乡政府视作是基层政府。这些县、乡政府是直面基层群众的政府机构，有大量的基层治理工作，如社区治理、乡村治理等等，这些都由基层政府履行。基层政府在遵从上级政府指示的同时，也需要做好辖区内的大小事务处理。服务型政府就是围绕对社会、公众的服务为根本来在行使政府的权力、展开政府的工作。服务型政府的最终目的是保障公共利益。服务型政府是社会发展到一定程度后，社会的各项资源能得到充分利用、公民意识增强后的必然产物。在社会的发展中，市场经济能充分的提高社会的生产力，当社会中的市场经济形态不断成熟后，政府需要减少干预控制，即从管理性政府转变为服务型政府，以服务的方式让社会中的资源能有效协调发挥作用。基层政府是我国服务型政府建设的重要内容。通过基层服务型政府，让我国的基层治理的理念、方式、内容发生变化，从而有效的活化基层的人力、物力资源，使其能充分发挥对社会主义事业的建设作用。
（二）基层服务型政府的特征
基层服务型政府相对来说具有如下的特点：
第一，服务对象是社会大众。基层服务型政府所针对的服务对象就是广大的基层群众，基层政府为基层群众提供各类的公共服务，关注基层群众的需求，聆听其建议，将基层公众的公共利益作为基层政府的发展目标，同样基层政府的职能成效也以基层群众的公共利益是否得到保护和发展为衡量标准。
第二，鼓励公众参与到政府事务中。基层服务型政府中广大的公众是重要的构成主体，在政府的政策制定、执行等工作中，都需要公众参与其中。让这些公众就政策的内容、范围、实施等提出建议，这即是保障公众公共利益的重要举措，也是公众必要的社会责任。在服务型政府中，公众参与实现了政府的多元化治理服务。
第三，精简高效性降低社会负担。服务型政府会尽量的减少对公众的负担，会追求对结构的精简从而降低行政成本，会不断整合各项规章制度的流程，减少公众获取政府服务的成本。同时会追求对公众服务效率的提升，会对基层行政人员实施绩效考核、竞争机制等，不断提高其工作效率。
第四，是有限责任政府。与管理型政府相比，服务型政府的权力是相对有限的，包括权力的使用上也受到法 律、社会的监督，包括公众也会参与到服务型政府的一些行政职能的履行中，这让服务型政府无法对社会的方方面面实现“包办”，服务型政府的作用更多是做好宏观调控、弥补自由市场经济存在的一些不足，市场具有更多的自主权和发展空间。
二、基层服务型政府建设中的主要问题
在当下的基层服务型政府的构建中尚存在着若干的问题，其中包括意识、能力、考核体系、资源分配等方面的不足，这些不足阻碍了我国基层服务型政府的建设。
（一）服务意识需进一步加强
我国在积极的推动基层服务型政府的建设，但迄今还存在一些政府工作人员服务意识不足的问题。如对群众的意见不关心，认为在地区的发展建设方面群众视野狭隘，根本无法做出有益的价值判断，需要政府进行全面的引 导、管理，在这样传统的思想下，服务意识自然也无法存在。诚然，这些基层政府对于群众是关心的，但这种关心受限于意识的问题，虽然有关注如何提高群众的幸福感、如何脱贫致富发展经济、如何简化流程办理，提高行政服务的效率等等，但这些思考、探索是从自身的视角出发，并没有从群众需求的角度出发，进而也导致了基层服务型政府的构建困难。
（二）服务能力有限
基层服务型政府的优质服务需要以强大的服务能力为基础，然而在我国的基层行政队伍中，尚存在着服务队伍的素质不高、人员结构老化、服务力量不足等问题，这些问题导致了服务能力受到限制。如一些地方的基层流动性不高，整体的队伍常年固话，难以引入新鲜血液，大量的基层行政人员的学历不高，缺乏现代化政府的建设意识， 甚至一些行政人员对行政现代化的一些设备也掌握不够熟练，在各类的行政服务中只能照本宣科，根本无法契合实际的情况来采取行之有效的措施。综正对基层服务型政府所需要的行政流程简化、外包分权等，根本没有主观能动性的能力，导致基层服务型政府的建设难以取得精湛。
（三）服务评价考核体系不健全
在基层服务型政府的建设中缺乏评价考核体系也是问题所在，即如何评价基层的服务型政府建设的成效是一个问题。目前虽然关注对群众的调查，但实际上这种调查往往会受到地方政府的一些影响，如一些地方拉横幅、张贴告示告知群众接到电话时该如何回答，导致上级进行的群众调查并不能反映真实的情况。同时这种基层服务型政府的评价考核依旧是由上级部门所进行的，公众并没有成为基层服务型政府建设的重要评价考核主体，这也让基层服务型政府的建设缺乏了以公众为参考的目标。
（四）服务资源分配不当
对服务资源的有效分配利用是服务型政府的构建关键要点，而我国一些地方基层政府存在着行政机构庞大臃肿的通病，在以往事无巨细的管理中，需要众多的部门、人手才能满足行政服务。而在基层服务型政府的建设中，对行政服务的部门设定、人手配置都有了新的要求，这考验着基层政府对服务资源的合理分配能力，但这对绝大多数基层政府而言是个难题， 一方面是基层行政人员的年龄结构不合理，尤其是乡镇基层中，年轻人才十分稀缺，绝大部分为年长的干部，这些干部虽然有威望，但在创新能力、学习能力等方面还较为欠缺，并不能支撑基层服务型政府的构建。再一方面是分工不够明确，基层政府存在着分工不明确的情况，政治经济、科教文卫、人口管理等基层工作相互交织，存在推诿或服务空白。亦或者是一些行政机构依旧臃肿，依旧出现个别部门环节人员繁忙，个别部门环节人员又无所事事的现象。这种服务资源的分配不当让基层服务型政府根本无法实现精简高效的目标。
（五）服务效率低下
在基层服务型政府的建设中，服务效率至关重要，然而迄今我国的一些基层依旧存在服务效率低下的问题。如在一些行政服务工作中，流程多、环节多，需要经办人往返多次奔波，亦或者是一些行政服务工作周期长，如一些审核、申请需要极长时间才能完成。这种服务效率低下的问题，有悖于基层服务型政府的建设目标，尤其也提高了社会大众获取行政服务的成本，导致了整体社会的低效。
三、基层服务型政府出现问题的原因分析
分析来看，导致基层服务型政府建设阻力的主要原因还是在于基层的物质基础薄弱、部分干部素质不高、传统考核模式不适应需要、资源共享机制建设不善、行政手段落后等方面。
（一）物质基础较为薄弱
在一些乡镇基层政府中，村级集体经济是地方经济的重要来源，近年我国的农村经济建设虽取得了成效，但整体集体经济的发展还较为缓慢，由于经费不足、待遇不高等，导致了基层行政人员难以产生足够的服务积极性。同时也因为物质基础有限的情况下，让一些服务型举措难以实现，如一些乡镇基层有提出建设便名服务点，通过该项服务点增强对群众的服务效能，拉近与群众的距离，但该服务点的建设就需要资金的支持，在缺乏足够资金投入的情况下，服务点的建设也无疾而终。包括其他各项所提出的服务政策也均会面临因为缺乏资金支持而无法落地实施的问题，这也让基层行政人员难以真正的具备服务群众的主观意识。
（二）部分干部素质较低
基层行政人员的素质是绝对服务能力的关键要素，无可否认的是在我国基层的行政人员队伍中尚存在着部分人员思想素质、业务素质、作风素质不高的问题。在思想方面，依旧存在官本位的思想，习惯了“管”人民，而难以接受“服务”人民，没有公仆意识，只有领导意识，在这种居高临下的思维下，自然无法真正的服务群众。在业务素质方面，一些基层行政人员的思想守旧，不能适应社会新形势对行政人员提出的新要求，仅有对传统的生产经 验，对新时期中所需要的科学技术、互联网思维、市场经济等的适应力不够强，不能有效的引领地方群众发家致 富，甚至无法在群众中树立起威信。在作风素质方面，一些基层干部在群众中的口碑不佳，盲目追求个人物质享 受，亦或者是大搞形象工作，不关注为民办实事，这些都不利于基层服务型政府构建。
（三）传统考核模式影响过大
在目前地方政府的行政运作中，基层官员的行为往往受到考核模式、考核内容的影响巨大。如在我国市场经济的发展中，出现了地方官员唯GDP论的现象，在近年我国强调环境保护的情况下，又出现了许多地方严防死守空气污染问题的现象，承认在这样考核机制下，能让基层官员想尽办法动用地方行政资源来达到目的，获得一个不错的GPD指标或者空气质量数据。但这种传统考核模式迄今也影响巨大，导致了现行的服务评价考核无法实现，公众的建 议、看法是难以传达，基层官员自然会看重自身的发展前途，上级的考核成为了影响基层官员发展的关键，上级的考核内容是什么，基层就关注什么，因此基层往往会更多将精力置放在那些上级官员看得到的、想要看的方面，进而就会造成对其他方面的轻视。现行这种电话式的民众满意度调查，其本质还是一种传统考核模式，对于基层服务型政府的建设并不能产生有效的驱动作用。
（四）资源共享机制有待完善
我国个地方基层的各类部门存在相当的独立性，相互之间的协作基本难以实现，即便有少数人员的流动往往也是借调，不同部门之间的合作往往也是以小组的形式展开，相互之间的资源本质上是独立的，这些资源的共享融合需要经过大量的沟通、论证、商议，效率极低。在基层服务型政府的建设中，因为缺乏了资源共享机制，让基层的行政服务资源的分配也成为了难题，往往只能局限于某一个具体的部门来进行分配，在更大的层面上，地方多个部门之间的服务资源无法有效发挥作用。
（五）对“互联网+”的应用有限
在互联网时代中，发挥互联网信息化的作用优势，以“互联网+”的思路来提升行政服务效率十分必要。而目前基层政府中存在着部门间信息共享程度不高的问题，如不同的部门使用各自的独立系统，导致部门之间形成了信息壁垒。如缺乏行政+信息化的综合性人才，不能有效的将互联网与行政管理工作结合起来，亦或者是缺乏“互联网+”的思维，虽然重视各类信息化技术的应用，但轻视了服务这一项重要的内容，导致虽然有实施线上行政服务，但并没有真正的便捷民众，反而让民众因为学习繁琐的线上行政平台操作使用导致了社会成本的提高。
四、加强基层服务型政府建设的对策建议
针对阻碍基层服务型政府建设中的若干问题，在此提出加强基层的资金投入、提高干部队伍素质、引入群众评价考核机制、合理分配政务资源、加快建设政务“互联网+”等建议。
（一）增强基层资金投入
基层服务型政府的建设中需要有足够的资金自持，仅让地方自给自足则会出现改进建设工作速度过慢，不能如期达成我国基层服务型政府建设的目标。因此上级部门有必要为基层增加资金支持，应当适当的加大拨款力度，要求基层政府将相关的服务改善举措编订成计划书，向上级申请资金补助，并在后续应当保证相关服务设施的建设成效。此外还可以考虑引入社会民营企业的力量来进行一些服务设施的改善，尤其这些民营企业在后续也可以通过运营管理的方式回收资金获得利润，政府在其中做好引导监督即可。通过这些措施让基层服务型政府的建设中有必要的资金支持。
（二）加强干部队伍素质建设
干部队伍是基层服务型政府的核心，其素质是决定基层服务型政府建设成效的关键。首先是要加强思想意识的转变，基层干部应当认识到政府存在于社会中的目的，尤其是我国社会主义建设已经进入了新阶段，传统的一套大政府小社会的管理方式并不能充分的发挥我国市场经济的生产力，政府的转型是社会发展建设乃至我国政府自身完善的必要。其次是要注意增强基层干部队伍的业务素质，要加强年轻人才引入机制，干部专业知识培训学习，让基层干部能具有创新意识、学习意识，能掌握地方社会发展的相关技术内容，要具有互联网思维，要善于用市场经济的角度来思考问题，从而具备引领地方经济发展社会建设的能力。要发扬艰苦奋斗的作风，注重为基层服务型政府的长远发展建设出力出汗，提高个人的精神追求，规避掉那些无价值的物质追求，以良好的作风来形成榜样。
（三）引入群众评价考核机制
群众的评价是决定基层服务型政府建设成效的重要因素，而群众评价机制的关键在于要真实、可靠、有效。因此建议应当对群众评价考核机制进行修改，从传统的电话式随机访问，更改为统一的国家网站投票评价，以匿名的方式让各地方民众对地方的行政服务质量进行直观评价，这样的优势在于避免了传统群众评价参与人数有限，调查效率低的问题，能有效的让社会监督成为衡量基层服务型政府建设的重要参考。从而减少形式主义、唯指标论等带来的若干问题。
（四）合理分配政务资源
基层服务型政府强调政务资源的高效利用，我国要建立起相应的基层政务资源共享机制。地方基层政府应当对地方的行政资源进行全面的统筹，要避免不同部门环节之间工作量巨大落差的情况出现，避免大量闲职的问题。提高不同部门单位之间的衔接效率，可以由县政府带头组建专门的基层服务型政府小组，由该小组来统筹进行不同部门单位之间的配合协调。同时要将各类常见的、相关的行政环节在地点上进行统一，确保公众能便捷统一的获取到行政服务资源。
（五）加快建设政务“互联网+”
首先是政府各部门要做好信息共享机制，各部门应当将内部信息资源进行统一共享，通过信息流通，让行政服务能真正的一条龙、一键通。各基层政府部门要重视共通的信息系统改进，打破原先独立系统导致的信息壁垒，使用共通的信息数据资料库。其次是要注意引入具备互联网和行政服务能力的综合性人才，让这些人才通过实践的工作经验，就如何借助互联网增强行政服务效率、简化流程、提高民众满意度提出各自的建议，并以这些综合性人才带动部门队伍的“互联网+”服务思维的形成。最后是在“互联网+”的建设中，要从服务民众的角度出发进行考 虑，要考虑是否真正的便捷的群众，要避免过高的社会学习成本，要立足于群众的角度来应用“互联网+”。
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